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简论德国警察法若干特征及其借鉴

2012年07月03日14:16 东方法眼杨玉生 评论字号:T|T

核心提示:18世纪末爆发的法国大革命,在德国引起了巨大反响。尽管存在着各种曲折与反复,但自由、民主运动和宪政运动始终是19世纪德国社会发展的主旋律。正是在19世纪的下半期,德国从“警察国家”向“法治国家”大步迈进

中国人民公安出版社法律分社社长 杨玉生

杨玉生 中国人民公安大学出版社

  作者简介:早年留学德国,曾在中国社会科学院世界历史研究所工作多年,从事德国近现代史的研究。后调入公安大学出版社,曾担任过副总编。现为人民公安出版社法律分社社长。近年来一直从事德国警察制度,特别是德国警察法的研究。

  一、警察概念起源

  在西方国家,“警察”一词(无论是德文中的Polizei,还是英文中的police),最初的词源都是古希腊语中“politeia”一词。后希腊语中的这个词演化成拉丁语中“politia”,并早在16世纪形成一个德语词汇Polizey(现代拼写为Polizei)。①王大伟教授认为,英文中“police”一词正式出现于1714年②,这样算起来,比德文中的“Polizei”的出现晚了100多年。含有“Polizei”一词的法规,恐怕最早也产生于德国。1530年,德意志神圣罗马帝国议会通过了一个法规,叫做Reichspolizeiordnung,可以直译为《帝国警察规章》,其中不仅包含有刑事处罚方面的规定,还包含有各个生活领域中的必须要遵循的规则,如宗教活动、饮酒、着装、经济交往等等。③作为Polizei的词源,希腊语和拉丁语的这个词汇都含有“国家秩序”的意思,同时也是全部国家机构的代称。所以,德文中Polizei一词也一直具有这样的基本含义。应该说,19世纪之前,在德语文献中出现的Polizei一词都不适于用现代意义上的“警察”一词来翻译。

  随着中世纪的结束、现代国家的逐步形成以及与之相伴随的国家机构的分化,司法、财政、外交和军队从原本包含国家机构全部内容的“Polizei”之中分离出来,到18世纪专制主义时代,Polizei所包含的内容有所衰减,逐渐演变成国家全部内务行政的代名词。不过,此时Polizei所涵盖的内容仍然比现代警察要宽泛得多。在18-19世纪德国专制主义时代,政治权力高度集中在各个邦国国王的手中,各个邦国的国王在自己的领地范围内是最高的主宰者。而他们对社会的控制恰恰是通过以Polizei命名的国家行政机关来实现的。正是在这个意义上,这种统治形式被称为“警察国家”(Polizeistaat)。由于Polizei此时所涵盖的内容相当于国家行政,所以在行政法的发展史上,“警察国家”也可以被叫做“行政国家”。

  二、警察权法治化的历史进程

  “警察国家”在统治方式上有两个最为突出的特点:第一,除外交、军事、财政、司法四个方面的国家事务外,所有国家内务行政职能都由警察来承担,警察权力是极其广泛的。当然也可以说,绝大部分国家内务行政部门都冠以“警察”这个名称,比如当时就存在着建筑警察部门(Baupolizei)、工商警察部门(Gewerbepolizei)以及卫生警察部门(Gesundheitspolizei)等④。第二,警察权力的行使不受限制,特别是不受司法的限制。也就是说,当时已经比较发达,并在民事审判中已获得较高独立性的普通法院,对国家行政行为完全没有管辖权。正像德国著名行政法学家哈特穆特·毛雷尔所指出的:“专制国家又称福利国家或警察国家(当时警察涵盖所有内部行政)。行政的特点不仅表现为其广泛性和强度,而且表现为不受法律约束。”⑤

  18世纪末爆发的法国大革命,在德国引起了巨大反响。尽管存在着各种曲折与反复,但自由、民主运动和宪政运动始终是19世纪德国社会发展的主旋律。正是在19世纪的下半期,德国从“警察国家”向“法治国家”大步迈进。从19世纪中叶开始,德意志的一些小邦国制定了宪法,实行法律优先和法律保留原则,将行政置于法律的控制之下。1849年,在法兰克福召开的国民议会通过第一部超越各邦国的帝国宪法,在德意志历史上第一次规定了公民基本权利和司法权对国家行政行为的约束。虽然这部宪法很快就遭到破产,但这些内容成为引领德意志迈向法治国家的旗帜,并为后来的《魏玛宪法》和《基本法》所采纳并发扬光大。⑥此后,将国家行政行为置于司法监督之下的目标是以各个邦国为单位逐步实现的。1863年,在实力比较强盛的德意志邦国巴登建立了德意志历史上第一个独立的行政法院。随后,独立的行政法院在普鲁士、黑森、符腾堡以及巴伐利亚等各邦国纷纷建立。至19世纪末20世纪初,通过行政法院实施全面的司法监督的目标,已在德意志得到普遍化的实现。无可置疑,行政法院的普遍化建立以及对国家行政行为所实际形成的监控,标志着德意志完成了从“警察国家”向“法治国家”转变的最关键一步。

  专制主义的警察国家之所以又被称为“福利国家“,就是因为在那个时代警察的任务中包含着“提升自己臣民福利”的任务,而这一任务恰恰是通过对私人经济生活的广泛干预来完成的。早在腓特列国王开明专制主义时代末期,就有国家法学者对此提出质疑,认为:“警察的任务是致力于防御未来的危险;为改善福利而操劳,原本不是警察的事情”。⑦时至19世纪后半期,这种个别学者的理论阐释已深入人心,并转变成普遍的社会要求。1882年,在刚刚统一不久的德意志帝国首都柏林发生了一个具有深远影响的法律事件:柏林高等行政法院在一个诉讼案件中判决柏林警察局败诉。这个具有里程碑性质的判决,揭开了德国警察发展史上新的一页,这个判决在历史上被称作“克罗伊兹贝格判决”。克罗伊兹贝格当时是柏林的一个区。在此之前,柏林警察局曾发布过一项规定:在克罗伊兹贝格地区,建筑物不得超过某个特定的高度。因为建筑物超高既妨碍人们观瞻1821年已矗立在该区的一座胜利纪念碑,也妨碍人们在纪念碑上欣赏城市景色。⑧一位该地区土地所有者提出的建设申请被当局依据该规定驳回。该土地所有者因此向柏林高等行政法院提起诉讼。最终,该诉讼以原告胜诉而告终。柏林高等行政法院法官依据《普鲁士邦一般法》第二部分第10条第17款的规定,判决柏林警察局的这项规定是无效的,因为警察的职责是“防御危险”,无权为市容规划发布规定。

  克罗伊兹贝格判决被看作是专制主义“警察国家”的终结者。因为该判决确立了这样一种原则:警察的任务仅在于“防御危险”(Gefahrenabwehr),长期以来一直构成警察重要工作内容的“福利工作”(Wohlfahrtspflege)一劳永逸地从警察任务中被排除。柏林高等行政法院通过该判决所确立的警察任务单一化的原则,在1931年颁行的《普鲁士警察行政法》中得到立法确认,该法第十四条规定,警察的任务仅在于“防御可能损害公共安全或公共秩序的危险”。此后,许多邦都纷纷效仿,将其写入各自的警察法中。在魏玛共和国时期,符合法治国家原则的警察法律体系已基本形成。因而,《普鲁士警察行政法》被看作是“今天所有的警察法之父”。⑨

作者杨玉生的更多文章责任编辑:luris
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