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监狱网络平台建设:十年回顾与反思

2016年09月21日20:50 东方法眼 高一飞 曾静
   
 

核心提示:监狱网络平台自2004年建设监狱门户网站起已有十年之久,并建立起以“监狱门户网站建设为核心,以刑罚执行办案平台为辅助,以微博、微信等新媒体平台为补充”的狱务公开网络平台建设新局面。

  摘要:监狱网络平台自2004年建设监狱门户网站起已有十年之久,并建立起以“监狱门户网站建设为核心,以刑罚执行办案平台为辅助,以微博、微信等新媒体平台为补充”的狱务公开网络平台建设新局面。监狱网络平台建设对保障知情权、加大对监狱执法行为的监督、化解社会不良舆论、深化狱务公开等有积极作用。我国监狱网络平台建设在功能设计以及公开内容上已经有所进步,但受建设时间短、地区经济发展不平衡因素影响,监狱网络平台建设水平仍待提升,应当加强监狱网络平台建设、进一步扩大狱务公开内容、加强监狱门户网站建设、规范新媒体平台建设。

  关键词:狱务公开;监狱网络平台;监狱门户网站;刑罚执行办案平台;新媒体平台

  本文发表于《西部法学评论》2016年第4期,第62页。

  自十八届三中、四中全会以来,中央强调深化司法体制改革,要求深化狱务公开,并提出以“公开为常态,不公开为例外”,增强主动公开、主动接受监督意识,围绕罪犯及其近亲属、社会公众关注度较高的、监狱执法领域的重点和热点问题,进一步深化公开内容,创新公开方式方法。监狱网络平台建设是新时期下狱务公开的重要载体,是深化狱务公开的必要手段,必须大力建设监狱网络平台建设,以网络平台建设促进狱务公开的发展。

  一、监狱网络平台建设的背景和原则

  监狱网络平台建设是狱务公开的重要载体,是深化狱务公开的重要工具。监狱网络平台建设主要体现在监狱门户网站建设上,当然,随着科学技术的发展,近年来出现的利用微博、微信、客户端等新媒体平台进行狱务公开,使监狱网络平台建设多样化。监狱网络平台建设是利用科学技术深化狱务公开的体现,也是深化狱务公开的必然结果。监狱网络平台已成为狱务公开的主要途径,成为监狱公开日常执法活动的重要载体。

  (一)监狱网络平台建设是深化狱务公开的需要

  自司法部于1999年7月8日颁布《监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开、一监督”的规定(试行)》以来,全国监狱系统积极开展狱务公开工作。“两公开、一监督”制度,即“在监狱严格遵守各项法律法规、规章制度的同时,公开执法依据、程序,公开结果;主动接受有关部门及社会各界的广泛监督”。这是司法部首次对狱务公开进行明文规定,为狱务公开的实施提供了规范指导。2001年10月12日司法部决定在全国监狱系统推行狱务公开,发布《关于在监狱系统推行狱务公开的实施意见》扩大了狱务公开的范围1,公开的方式也从传统的张贴公示公告等转变为多样化公开方式,借助新闻媒体等进行大范围的狱务公开。2003年12月10日《司法部关于进一步推进监狱工作法制化、科学化、社会化建设的意见》第2条规定“深化狱务公开,要以社会最关心、与罪犯权益最密切、最容易引发矛盾和滋生腐败的执法环节为重点,进一步深化狱务公开内容,进一步拓展狱务公开的形式,规范狱务公开的程序,全面兑现监狱机关的承诺”。要求监狱机关积极深化狱务公开内容、拓宽公开形式。

  狱务公开的目的是保障公民知情权。“知情权”即“知的权利”,其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情,国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息,尤其是政务信息的权利。2知情权作为公民的一项基本权利,应当受到保障,而司法公开则是司法部门保障公民知情权的体现。司法公开包含警务公开、检务公开、审判公开以及狱务公开,这一系列的公开都是为了保障公民知情权,提升我国司法公信力。

  监狱网站建设作为狱务公开的重要手段,对公民了解知情权的保障具有积极意义。一个国家知情权保障程度也不是由那些社会强势集团的保障水平所决定的,而是由社会弱势群体的保障水平所决定的,社会弱势群体的知情权保障状况反映了整个社会的知情权保障状况。3因此,狱务公开首要的是对罪犯本人的公开,传统上狱务信息的公开主要体现在监狱内部公开保障罪犯及其家属的知情权上;现阶段的狱务公开,知情权对象扩展至罪犯家属、社会公众,知情权主体范围扩大。

  狱务公开既是对公民、罪犯及其家属知情权的保障,也在贯彻知情权的同时监督监狱工作人员执法行为,以达到保护罪犯权利的目的。对罪犯权利的保护,是人权保障的最后一道屏障。4因此,必须贯彻狱务公开,坚持监狱门户网站建设,以保障知情权促进监狱人权保障。

  监狱通过保障公民知情权,达到化解社会不良舆论的目的,保持监狱的秩序与安定。近年来在全国监狱系统内发生了多起监狱不良舆论的事件,对监狱的形象造成重大影响。如:2010年新闻媒体报道了某省监狱一名罪犯申请为弟弟捐肾被拒绝的新闻,立即被国内多家知名网站转载,并对事件发展进行连续追踪报导;5内蒙古呼和浩特第二监狱“10·17”四名重刑犯杀害民警集体脱逃案件,立即连续多日占据电视、广播、报刊、互联网头条位置,公众对监狱安全的猜测铺天盖地。6因此,监狱必须进行狱务公开,及时公布舆论关注事件,通过门户网站持续对公众关注问题进行报道,并通过在线提问等方式解答公众疑惑,澄清事实,以达到保障监狱稳定的大局。

  监狱网络平台建设是实现狱务公开工作日常化、系统化、社会化的途径,要达到深化狱务公开的目的,必须毫不动摇的坚持监狱网络平台建设。

  与警务、检务、审判三大公开相比,狱务公开稍显不足,深化狱务公开十分必要。

  监狱网络平台建设可以达到深化狱务公开的效果,从以下几个方面体现:首先,建立监狱门户网、政务微信、微博等方式公开狱务信息,使狱务公开方式多样化,使狱务公开朝内容全面、形式多样发展。其次,与传统狱务公开方式相比,利用网络平公布信息更为及时,使公众在第一时间内知晓信息。最后,监狱网络平台建设使公众获得信息更为便利,公众可以足不出户的获得信息,且开设在线咨询等便民措施有针对性的解决问题,便利服刑人员家属查询信息,了解服刑人员近况等等。因此,深化狱务公开必须借助于监狱网络平台。

  (二)电子政务建设是监狱网络平台建设的前提

  前述1999年、2001年、2003年司法部颁布的三个关于狱务公开的规范性文件均提出要进行狱务公开,并取得了一定的成效,如打破了监狱封闭神秘不可接近的观念、增强了监狱执法的透明度、维护了监所秩序的持续稳定等。但必须认识到,此阶段的狱务公开存在不足,二十世纪之初,限于当时的技术发展水平和经济条件,无法做到利用网络进行狱务公开,但监狱主动利用新闻媒介进行狱务公开是公开方式的重大突破。随着互联网时代的到来,利用网络开展狱务公开是公开方式转变的应有之义。电子政务建设为监狱网络平台建设提供契机。

  监狱网络平台建设最初体现为门户网站建设,监狱利用门户网站进行狱务公开与我国电子政务建设是分不开的,换句话说,电子政务建设是监狱进行网络平台建设的前提。2002年7月3日,朱镕基总理主持召开了国家信息化领导小组第二次会议。该次会议提出,“十五”期间,我国电子政务建设的目标之一是“初步建成标准统一、功能完善、安全可靠的政务信息网络平台”。7自2002年以后,建立政府门户网站成为政府开展工作的重心,根据国信办公布的数据,到2005年,在我国国务院所属76个部委、直属单位、办事机构及部委管理的国家局中,共有73个单位拥有自己的门户网站,普及率达到96.11%;81.3%的地方政府拥有网站。在我国县级以上政府网站中,31个省级政府有28个拥有门户网站,普及率为90.3%;333个地市级政府中已有316个拥有门户网站,拥有率为94.9%,没有政府网站的地市主要集中在西部地区8;县级政府网站普及率低一些,为78%9。我国中央政府门户网站于2005年10月1日试运行,2006年1月1日正式开通,标志着我国政府门户网站体系基本形成。10

  随着全国电子政务的推广,司法部于2005年9月15日颁布的《司法部关于贯彻落实<建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要>的实施意见》中明确提出了利用电子政务推广狱务公开的要求,使狱务公开突破了传统的公开模式。电子政务建设对监狱网络平台建设的影响是重大的,最初体现在监狱门户网站建设上:一是在全国开展政务网站建设,带动司法部门户网站建设,进而推动监狱门户网站建设。二是电子政务建设为监狱门户网站建设提供技术支持和实践经验,使监狱门户网站建设吸取政务网站建设的优秀经验。

  (三)应当坚持“公开为常态,不公开为例外”的原则

  2005年9月15日《司法部关于贯彻落实<建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要>的实施意见》第四条规定“以公开为原则,以不公开为例外,进一步推行并规范政务公开、狱务公开、所务公开、厂务公开、校务公开。有条件的单位积极推广电子政务。”提出了狱务公开的具体原则。2015年4月1日《司法部关于进一步深化狱务公开的意见》(以下简称2015年《意见》)第2条明确提出深化狱务公开应当建立“公开为常态,不公开为例外”原则,该原则是对2005年“公开为原则,不公开为例外”的继承和发展,不仅明确应当以公开为原则,且要使狱务公开工作日常化、系统化、社会化。

  与警务公开相比,狱务公开受到限制更少,一方面警务公开的范围受到“知情权与保护隐私等公民权利、维护国家安全与社会秩序、保障诉讼顺利进行、保障审判公正四种利益的平衡”11的限制,如侦查过程不公开等,而监狱人员的执法行为基本属于可以公开的范畴,狱务公开范围更广;另一方面为保护侦查程序的顺利进行,侦查结果等信息的公开可能存在时滞性,一定程度上狱务公开在公布时间上应当较警务公开更及时。但是狱务公开并非没有限制,深化狱务公开也应当在一定限度内,这也是确定监狱网站建设的前提条件。

  司法部2015年《意见》第3条提出狱务公开的例外为“不得公开涉及国家秘密、工作秘密和个人隐私的信息,以及可能妨害正常执法活动或者影响社会稳定的执法信息”。具体来说,狱务公开的限度在于:

  第一,不得公开与监狱安全有关的事项。如监狱内部的执勤法警力量配置、执勤人员工作交接时间、监狱内部具体构造等,这些信息对于监狱安全息息相关,仅内部特定负责人员知晓,不属于狱务公开范畴。

  第二,不得公开狱务工作秘密。它是监狱在刑罚执行和狱政管理中产生的,在特定范围和特定时间内只限特定人员知悉的信息。包括秘密的信息来源、泄漏调查的技术和程序、危害执法人员安全的信息等。12这些信息也只限于特定内部人员知晓,亦不属于公开范畴。

  第三,不得公开与国家秘密、商业秘密有关事项。这两类事项在各部门法中都属于法定不公开范畴,不应当对外公开。

  第四,有限制的公开与服刑人员个人隐私相关事项。这一事项属于相对不公开。对于社会公众来说,服刑人员隐私属于保密内容,不应当公布;但对于服刑人员个人及家属,这一事项则是可以公开的。

  二、监狱网络平台建设的历史进程

  狱务公开是监狱网络建设发展的前提条件,电子政务建设为监狱网络平台建设提供技术支撑。司法部关于狱务公开的要求推动了监狱网络平台建设。监狱网络平台建设经历三个阶段,即初创、发展和繁荣阶段。

  (一)初创阶段(2004)

  江苏省最早建设监狱门户网站,2004年3月30日即开通江苏监狱网。江苏监狱网的顺利开通,不仅是江苏省监狱机关信息化建设的新进展,更为监狱与社会之间搭建一个更畅通、便捷的交流平台与窗口,这对于进一步提高监狱机关的执法公正性和透明度,积极主动地接受社会监督,提升监狱执法形象,为推进监狱工作法制化、科学化、社会化的进程必将产生积极的作用。13

  2004年,江苏监狱网设有新闻播报、政策法规、监狱科技、学术论坛、管教前沿、人权保障、社会参与、视频在线、警察风采、艺术天地、互动反馈、局长政委信箱、英语等14个频道,近60个二级栏目。网站开通运行两年多来,坚持以开放的心态,世界的眼光,发展的理念办好网站,充分利用网络这一现代传媒搭建起一个与社会互动、开放、对等的信息交流平台。截止2006年7月31日,网站共发布各类文章及狱务信息8798篇,访问江苏监狱网站的网友达80余万人次,点击文章次数达259万次。14

  江苏省监狱门户网站建设得利于电子政务的发展,但在初创阶段,受狱务公开内容以及技术水平的限制,门户网站建设属于初级水平。此后,江苏省不仅建设门户网站,也开展其他网络平台建设。2006年,为“加强监狱信息化基础设施建设, 加大资源整合和应用软件的开发运用力度, 基本形成了以‘一个平台’、‘两个门户网站’、‘三个数据库’、‘四级网络’、‘八大应用系统’为主要特征的监狱信息化体系”15,为全国监狱网络平台建设提供了经验。

  (二)发展阶段(2007—2012)

  随着电子政务的兴起,我国开始监狱信息化建设,2007年5月,司法部在南京召开全国监狱信息化建设工作会议,正式发布《全国监狱信息化建设规划》(下称《规划》),《规划》提出监狱信息化建设的主要任务是建设“一个平台”、“一个标准体系”、“三个信息资源库”、“十个应用系统”16,明确提出建立狱务公开系统。2010年7月,全国监狱系统信息化一期工程批准立项,2011年12月,《监狱建设标准》正式施行,将《规划》和一期工程的主要建设内容都纳入标准,明确规定监狱建设要加强信息化基础设施建设,与监狱同步规划、同步设计、同步建设、同步投入使用,监狱信息化进入高速发展阶段。17随着监狱信息化改革,监狱网络平台建设也得到发展。

  从监狱信息公开方面,2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》第15条规定了“行政机关应当将主动公开的政府信息,通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”。因此,通过门户网站公布信息成为政府信息公开的新常态,司法部作为政府部门,也应当通过门户网站公布信息。在《司法部2008年政府信息公开工作年度报告》中提出,要“加大技术、资金、人员投入,进一步办好司法部政府网站,充实网站功能,强化在线服务,充分发挥司法部政府网站作为信息公开第一平台的重要作用”,司法部于2009年、2010年的政府信息公开年报18中都提出了“进一步加强信息公开平台建设”的要求,连续三年的年报中提及加强门户网站建设,表达了司法部加强网络信息平台建设的态度。

  应当说这一阶段是监狱网络平台建设快速发展阶段,监狱逐渐从传统型狱务公开转变到利用门户网站的新型狱务公开,这依赖于科学技术的进步、我国政府对电子政务的推进以及监狱信息公开的迫切需要。但是也应当认识到,这一阶段监狱网络平台建设处于发展阶段,是不完整的、低水平上的网络平台建设:一是监狱管理局门户网站建设很大程度上依托于司法部门户网站,各省、直辖市等要么没有建立监狱门户网站,要么也只是在各地司法局上设置“监狱公开”专栏,较少有独立建设监狱门户网站的实践;第二,狱务公开的范围比较狭隘,特别是刑罚执行信息上,基本上只公布结果而无过程,且信息更新具有时滞性,第三,门户网站上的狱务公开方式落后,基本上属于传统的单向信息公布,很少有监狱与公民、罪犯亲属的双向信息交流。因此,这一阶段的狱务公开虽然借助新媒体,但是狱务公开仍处于低层次的、不健全的状态。

  (三)成熟阶段(2013—)

  2013年以来,全国监狱系统开展了轰轰烈烈的狱务公开实践,监狱网站平台建设得到了实质性的发展,监狱门户网站建设逐渐成熟,且开展了利用新媒体进行狱务公开的实践。十八届三中全会强调“让权力在阳光下运行”后,司法公开受到前所未有的重视,也极大的推动了狱务公开内容和方式上的转变。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步确认了狱务公开的重要性,提出“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开,依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书,杜绝暗箱操作”。

  在十八届三中、四中全会精神指引下,司法部于2015年4月1日发布了《司法部关于进一步深化狱务公开的意见》,在公开内容上,提出按照“公开为常态,不公开为例外”原则,增强主动公开,把狱务公开的内容扩大到了执法依据、程序、流程、结果等各方面;公开方式上,提出创新公开方式,明确、重点要求各省建立完善门户网站和执法办案平台工作制度。19一方面使狱务公开从内容上、方式上得到深化,另一方面使监狱网络平台建设有明确的规范性文件指导。

  在此阶段,我国建立了以“监狱门户网站建设为核心,以刑罚执行办案平台为辅助,以微博、微信等新媒体平台为补充”的狱务公开网络平台建设新局面。


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