我国派驻监狱检察制度改革的观察与反思_东方法眼 [dffyw.com]
 
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我国派驻监狱检察制度改革的观察与反思

2018年01月11日20:36 东方法眼 高一飞 曾静
   
 

核心提示:(西南政法大学,重庆401120) 摘 要:派驻检察是监狱检察中最重要的监督方式,其产生是源于对监狱监督经常化、制度化、规范化的要求。

  (西南政法大学,重庆401120)

  摘  要:派驻检察是监狱检察中最重要的监督方式,其产生是源于对监狱监督经常化、制度化、规范化的要求。派驻检察的主要职责在于对监狱的刑罚执行变更、日常监管活动等进行监督。在实践中,派驻检察人员对刑罚执行变更已基本上实现了同步监督,但监督仍缺乏主动性;在日常监管活动中,派驻检察机构也存在着监督滞后、主动性不足、应急机制不健全等问题。为了更好地落实监狱检察的效果,应当从以下几个方面完善:派驻检察机构的监督内容具体化、完善日常监督手段的行使方式、加强监督流程的规范化建设、改革派驻检察机关与监狱的联系机制。

  关键词:派驻检察;刑罚执行变更;监狱监管活动;刑罚执行平台

  Observations and Reflections on the Reform of the Stationed Prosecution in Prison in Our Country

  GAO Yi-fei,ZENG Jing

  (Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

  Abstract: The stationed procuratorial are the most important mode of prison prosecution,and is established due to the regularization, institutionalization and standardization of the prison supervision. The main duty of the stationed procuratorial is to supervise the execution of the penalty in the prison and the daily supervision activities. In practice, penalty execution Change has been basically achieved a synchronous supervision, but the supervision is still lack of initiative; the daily supervision activities, there are also problems such as lag of the supervision, lack of initiative, lack of emergency mechanism. In order to better implement the effect of prison prosecution, it should be improved from the following aspects: the stationed procuratorial organs supervision contents are more specific, enhance the effectiveness of daily supervision means, strengthen the standardization of supervision process, and reform the contact mechanism between the stationed procuratorial organs and prisons.

  Key words: the stationed prosecution; penalty execution change; supervision activities in Prison; platform of penalty execution

  派驻监狱检察(以下简称“派驻检察”)是检察机关对监狱进行监督的主要模式,在刑罚执行场所设置专门的第三方机构常驻监督,是我国对监狱权力制约的特殊方式。“一切有权力的人都容易滥用权力,……要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”[1],派驻检察在一定程度上对监狱刑罚执行权起到制约作用,规范权力运行;派驻检察也打破了监狱封闭的传统,使监狱因外部机关介入而在一定程度上得到公开。派驻检察人员常驻监狱,听取罪犯及其亲属的举报等,对罪犯的人权保障有很大的助力。

  然而,派驻检察制度在实践中出现了很多问题,如派驻检察人员“同化”现象严重,监督手段软弱、监督措施乏力、监督程序粗疏不具有可操作性[2]等。在调研中发现,派驻检察人员一般为被动开展工作,对应当主动开展的监督工作存在懈怠。对派驻检察制度进行研究,就是想要通过完善该制度从而加大检察机关对监狱的监督力度,提升对罪犯人权的保护程度。本文在总结前人研究的基础上,主要通过条文和实践两个方面对派驻检察制度的改革进行研究:一是对最高人民检察院颁布的一系列规范性文件进行分析;二是通过对重庆市A人民检察分院派驻Y监狱的检察机构进行实地调研的基础上获得派驻检察制度的实践状况,从法律法规的落实情况进行研究。

  一、监狱派驻检察制度的改革历程

  派驻检察属于监狱检察的主要方式,在实际中也承担了绝大部分监督监狱的工作。监狱检察制度在1949年予以确立,到1957年,为贯彻中央提出的“对劳动改造单位的检察工作要经常化”的指示,检察机关开始实行驻场检察。[3]

  文革之后,我国监狱检察制度在1979年《组织法》中重新建立,同年,最高人民检察院(以下简称“最高检”)召开了第一次全国监所检察工作会议,要求在劳动改造、劳动教养场所建立派出机构,在看守所设驻所检察员。在1984年《人民检察院劳改检察工作细则(试行)》中规定,“在大型劳改、劳教单位应设置派出人民检察院,在中小型单位应设置驻场所检察组”[4],派驻检察制度得到及时恢复及发展。

  1987年召开第二次全国监所检察工作会议提出要实现监所检察的经常化、制度化、规范化,重视派驻检察的作用。1996年的第三次会议提出“以办案为龙头,带动执法监督全面开展”的业务指导思想,通过办案加强对监管单位及监管人员的监督。2001年召开第四次会议并颁布《最高人民检察院关于监所检察工作若干问题的规定》(以下简称2001年《规定》),对监所检察的监督重点、工作职责、职务犯罪案件办理、派驻检察机构及队伍的建设等进行规范。[5]为了保证监狱检察权的有效行使,近十年,最高检强化派驻检察制度建设,发布一系列详细的规范,使派驻检察制度发展迅速。

  派驻检察实现了对监狱的常态化监督。派驻检察制度包含派出检察院或派驻检察室两种形式,一般为设置派驻检察室,到2015年底,全国检察机关共派出检察院89个,设置派驻检察室3396个,其中包括668个派驻监狱检察室。[6]派驻检察机构以派出机关名义开展监督工作,并由刑事执行检察部门进行业务管理和指导。

  最高检从派驻检察机构的建设、人员配置等方面对派驻检察进行改革,提升派驻检察对监狱的监督效果。

  第一,规范派驻检察室的设置。2007年之前,派驻检察室可以由基层检察院派驻,2007年《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》(以下简称2007年《决定》)第20条原则上取消了基层检察院设置派驻检察室的权力,规定一般由市级人民检察院派驻。2011的《关于加强人民检察院派驻监管场所检察室建设的意见》(以下简称2011年《意见》)中再次强调由地市级以上人民检察院派驻检察室,进一步保证派驻检察室与监狱之间在行政地位上的平等,有利于监管活动的开展。

  第二,完善派驻检察室的基础设施建设,保障监督工作的顺利开展。2001年《规定》便提出“改善派驻检察机构工作条件,加强派驻检察机构与监管单位联网建设”;2007年《决定》第14条和22条中,要求对派驻检察机构加强微机联网、加强基础设施建设。2015年12月颁布《最高人民检察院关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》(以下简称2015年《决定》)第24条提出“加强基层基础建设和经费保障”,第25条进一步提出要“加强刑事执行检察信息化建设”,在加强部门自身信息化建设的同时,还要与监管单位建立监管场所信息联网、监控联网和检察专线网。由传统的参加联席会议进行沟通逐步变为建立常态工作联系机制,加强信息资源共享制度建设,防止重复劳动且便利动态监督。

  第三,对派驻检察机构实施规范、等级、动态化管理。2001年《规定》第11条规定对派驻检察室实行规范化管理,对派驻检察室的人员设置、工作任务等进行初步规范。2003年最高检制定下发 《关于加强派驻监管场所检察室规范建设的意见》,提出开展派驻检察室规范化等级评定,从细化检察职责、调整充实检察人员、加强制度建设等方面进行改革,推动派驻检察工作的开展。2007年《决定》第21条提出对派驻检察室进行动态的规范化等级管理,派驻检察室的等级根据其监督工作的开展情况而变动,有利于激励检察人员保持工作的积极性。

  第四,建立派驻人员的交流轮岗制度。为防止检察人员被同化,2001年《规定》第17条提出对派驻检察人员实行任职回避、异地交流制和院内轮岗制;2007年《决定》第29条规定要求派驻人员定期交流轮换,但并未明确提出具体年限。2011年《意见》提出五年交流轮岗的要求,在同年11月16日召开的全国检察机关派出派驻监所检察机构建设工作会议上重申五年轮岗的规定,以督促检察人员充分发挥监督作用。[7]

  第五,建立派驻人员个人责任制。在2015年《决定》第11条中,最高检细化责任制,将检察室的等级与个人责任制相结合。2015年《关于在刑事执行检察工作中防止和纠正冤假错案的指导意见》(以下简称《防止和纠正冤假错案指导意见》)中也提出检察人员在办理控告、举报时不负责任,不受理、不办理、不依法转办、不督促办理可能存在冤假错案的案件,要视情节轻微程度追究其行政甚至刑事责任。个人责任制将从整体责任追究转移到个人责任上,有利于提升派驻检察员履行职责的积极性和责任感。

  总体上,派驻检察方式的改革体现在:一是机构设置改革,提升派驻检察室地位。二是责任追究从注重整体到注重个人,实现个人的权责统一。三是注重检察人员队伍建设。四是逐步推进派驻检察机构与监狱的工作联系与资源共享机制。不仅从人财物等资源上加大对派驻机构的建设,也从制度建设、责任构建等方面加重其负担。

  派驻检察作为监狱检察最重要的检察方式,其职责十分广泛,涉及监狱检察的各个方面。《人民检察院监狱检察办法》(以下简称《监狱检察办法》)第三条对监狱检察的职责予以明确,主要包括监狱执行刑罚活动监督;刑罚变更监督;职务犯罪案件侦查、预防工作;办理罪犯又犯罪案件;受理罪犯及亲属的控告、举报和申诉等。实践中,派驻检察机构最为主要的职责为对刑罚执行变更以及日常监管活动的监督。

  二、对监狱刑罚执行变更监督制度的改革

  刑罚执行变更监督是监狱检察监督的重点,主要由派驻检察机构进行常态化监督,而专项检察、巡视检察方式适用于对刑罚执行变更的非常态化监督。在2007年《决定》12条中明确“建立对减刑、假释的提请、裁定活动和暂予监外执行的呈报、审批活动全过程同步监督机制”,前移监督关口,对刑罚变更实行从事后监督变成同步、全程监督。

  十八大以来,最高检持续加大对刑罚执行变更的监督力度:一是建立对各个环节的同步监督与全程监督模式,在完善对监狱监督的同时,加强对法院减刑、假释庭审活动的监督。二是加强对特殊罪犯的监督,如特别注重对职务犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪等罪犯监督,并要求逐案审查提出意见。三是着力构建信息管理机制,促进检察机关会同监狱、法院共同推进减刑假释网上办案平台和社区矫正信息平台建设,推动各机关之间网上衔接、信息共享、工作全程留痕。

  (一)刑罚执行变更监督程序改革的内容

  检察机关监督监狱的刑罚执行活动主要是针对刑罚变更活动而言。“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性,而是刑罚的必定性”[8],但是“在对犯罪人进行教育和社会防卫的意义上理性地对待犯罪人”[9]能更好地实现刑罚的目的。因此,对罪犯采取减刑、假释措施以激励罪犯积极接受矫正,但同时需要对刑罚执行变更采取谨慎的态度,保障刑罚权的实现。

  从监督内容上,《监狱检察办法》第12条明确了减刑、假释监督的内容:“提请减刑、假释罪犯是否符合法律规定条件;提请减刑、假释的程序是否符合法律和有关规定;对依法应当减刑、假释的罪犯,监狱是否提请减刑、假释”。第21条明确了暂予监外执行活动检察的内容:“呈报暂予监外执行罪犯是否符合法律规定条件;呈报暂予监外执行的程序是否符合法律和有关规定”。对于刑罚变更的监督可以归纳为“实体合法型、程序合法型、遗漏型”。

  从监督的方式上,《监狱检察办法》第13条规定了对减刑、假释活动检察的方法:“查阅被提请减刑、假释罪犯的案卷材料;查阅监区集体评议减刑、假释会议记录,罪犯计分考核原始凭证,刑罚执行(狱政管理)部门审查意见;列席监狱审核拟提请罪犯减刑、假释的会议;向有关人员了解被提请减刑、假释罪犯的表现等情况”。第22条规定了对暂予监外执行活动检察的方法:“审查被呈报暂予监外执行罪犯的病残鉴定和病历资料;列席监狱审核拟呈报罪犯暂予监外执行的会议;向有关人员了解被呈报暂予监外执行罪犯的患病及表现等情况”。对于监狱刑罚变更的监督方式可以归纳为“查阅案卷材料、参加监狱会议、调查核实罪犯情况”。

  实践中,派驻检察机构的主要工作是围绕减刑监督开展。在调研中发现,派驻检察机构对罪犯减刑监督按监区进行划分,不同派驻检察员负责对不同监区罪犯的减刑工作。分监区负责的好处在于:派驻检察员分工负责,提高效率;熟悉监区监管人员,发现问题及时联系,加强沟通;减刑监督落实到具体人负责,有利于落实办案责任制,激励派驻检察员开展工作的积极性。总体上,减刑监督基本上从事后监督变成同步监督。

  减刑监督的具体操作流程为:

  第一,监狱呈报减刑资料,包含减刑罪犯的名单、罪犯卷宗[10]、减刑审核表、监区提请减刑会议研究记录、监区长办公室会议研究记录。监狱在报请减刑名单时,对不同刑种的罪犯分列名单以提请检察员注意减刑间隔及幅度,便于检察员具体监督工作的开展。

  第二,检察人员书面审查减刑资料。重点审查在《人民检察院办理减刑、假释案件规定》(以下简称2014年《规定》)第6条[11]中规定的需要调查核实的情形,如针对职务犯罪、金融犯罪、黑社会性质犯罪等“三类罪犯”的减刑、减刑幅度超过一年、财产刑未执行但减刑幅度较大以及罪犯存在立功的情况。在调研中得知:对于会议记录上显示“监区长办公会议”更改“监区提请减刑会议”评审结果的,派驻检察人员要进行重点监督,考查评审结果变动的理由。原因在于监区对罪犯表现情况更为熟悉,若监区长办公会议更改减刑幅度,必须提出具体的理由。这一做法是合理的。

  第三,检察人员出具书面意见。实践中,对于没有异议的,检察人员在出具书面意见时一般都会注明要求“从严减刑”,以提请法院注意减刑幅度;对于存在疑问的,予以特别关注,并初步提出反对减刑的意见或提出降低减刑幅度的建议。

  第四,参加监狱减刑评审委员会会议。实践中派驻检察人员参与减刑、假释评审会议,并制作较为详细的会议记录。在会议上,由监管人员对减刑情况进行说明(一般减刑评审同时针对较多罪犯,监管人员都是总括性的说明),检察人员在会议中就书面审查中发现的问题向监管人员发问,监管人员一般当场予以答复。最后视查明情况建议监狱继续减刑、降低减刑幅度或暂缓减刑。对于暂缓减刑的罪犯,监狱一般采取退卷的做法,由监狱刑罚执行科再次对罪犯情况进行审查。

  第五,对法院减刑庭审、听证活动进行监督。监狱将减刑资料、检察意见等报送法院,由法院决定具体的减刑幅度。法院一般通过开庭或召开减刑听证会进行审查,派驻检察员需要出席减刑庭审或听证活动,并在庭后出具“减刑案件出庭监督意见”或“减刑听证会监督意见”。

  对于监狱提请减刑不当的,派驻检察机构还会填写《不当减刑登记表》,该表是检察机关的内部登记表,对外一般发出情况说明、纠正违法通知等。不当减刑的情况包括针对减刑幅度过大、财产刑尚未执行但多次减刑、适用法律错误、特殊罪名的罪犯减刑不符合法律规定等违反减刑实体条件的情形。检察人员在发现这些错误后,会向监狱发出《关于罪犯某某申报减刑的情况说明》,将检察室的意见告知监狱,监狱会及时回复,登记表上会将派驻检察机构的检察意见、监狱的反馈意见以及最后法院对罪犯的实际减刑情况予以登记。实践中得知:检察机关填写该表一般针对检察人员在书面审查意见或减刑评审会议上提出不同意见,监狱不予采纳,而最终法院裁决听取检察机关意见的情况。对于监狱及时采纳检察院意见或检察人员口头向监狱提出建议的,一般不予登记。

  派驻检察机构对监狱暂予监外执行、假释的监督程序与减刑监督基本相同,且因为保外就医、假释人数较少,基本实现逐人监督。暂予监外执行监督主要针对罪犯保外就医。

  与减刑监督相比,暂予监外执行、假释监督的特点在于:第一,保外就医和假释需要的材料更多。保外就医需要担保人信息、接收单位同意接管、病情鉴定等材料,还包括社区调查评估报告。

  第二,保外就医和假释中对书面材料的要求更高。在调研中发现的某一假释案件,检察人员认为监狱提出的书面意见不符合规定,要求监狱更正:首先,监狱呈报的监区提请假释会议研究记录、监区长办公会议记录中,同意罪犯假释的意见针对性不强,要求监狱进行具体化;其次,监区出具的罪犯一贯表现的“证实材料”针对性不强,且内容仅包含入狱后表现,无法凸显罪犯是否具有再次犯罪的危险;最后,检察人员对监狱提出明确的建议,如要将罪犯的表现结合其日常言行、改造情况、遵守法纪等情况进行具体概括,要言之有物。要求监狱重新出具实质性的假释材料。

  第三,派驻检察机构在对保外就医和假释的监督中,更加倾向于进行实地调查核实。如实践中担保人属于保外就医的重点考察对象,当派驻检察员对担保人情况有所怀疑时,采取实地调查方式获得准确信息。在调研中还发现派驻检察机构向监狱提出建立共同考查担保人情况的工作机制,实现考察机制的常态化。在假释案件中,检察人员在审查监狱意见后,深入监区向与罪犯同监舍的其他罪犯了解情况,并向监区干警调查罪犯的平时表现情况,认真核实体现罪犯改造信息的客观材料。

  (二)刑罚执行变更监督改革中的问题

  刑罚执行变更属于监狱检察的重点,随着刑罚执行检察改革的深入,最高检察院关于刑罚执行变更监督的规定越来越具体,实践中派驻检察机构基本实现全程监督。但仍存在一些问题:

  第一,监督滞后,检察机关无法对罪犯的计分考核情况进行源头监督。“检察监督权的间接性和争讼性,决定了它无法进入刑罚执行变更的行政程序中,检察监督权的行使与刑罚执行权的运行没有在一个运行程序平台上,无法进行对话与沟通,各行其是”。[12]监狱实施刑罚执行活动,由监管人员开展对罪犯的计分考核,检察人员核实计分是否正确只能依据监管人员提供的原始计分凭证,但却很难考查这些凭证是否正确,检察机关无法对罪犯的计分情况开展源头监督。

  第二,罪犯减刑审核是分监区分批次进行,但是每批次人数过多,只能对部分减刑人员实施重点监督,其余部分基本上只进行书面审查并出具检察意见,派驻检察机构的书面审查异化为监狱提请法院减刑的前置审核程序。实践中,因假释、保外就医人数较少,派驻检察人员可能展开调查;但是对于减刑监督,基本上属于书面审批的办公室操作模式,即使参与减刑评审会也无法达到监督效果。而且,当发生检察人员在书面审查之后出具“同意呈报”的书面意见之后发现不应对罪犯进行减刑、假释的,检察机关可能将错就错维持原“同意呈报”的意见——即事前监督可能成为实现全面监督的掣肘。

  第三,对与减刑相关问题在政策层面各机关可能认识存在不统一的情形,导致无法开展监督工作。如在派驻检察机构的文档中发现,在2013年时,检察机关认为对有能力退赃以及赔偿被害人的罪犯,其不退赃应当直接视为其“没有悔改表现”,不能减刑;但是法院却认为罪犯退赃与否并不是决定罪犯减刑的唯一标准,应当综合考虑罪犯的其他情况认定是否应当减刑。当时2014年《规定》尚未出台,法院、检察院认识不一使监督者与被监督各自执行一套标准,无法开展监督工作。

  第四,派驻检察机构对刑罚执行变更的监督属被动监督,检察人员被动审查监狱报请减刑、假释的书面材料,缺乏主动性。在实践中基本只注重对“实体合法型”的监督,而“程序合法型”“遗漏型”尚未成为检察机关重点关注的对象。

  第五,派驻检察人员出席减刑庭审等活动没有起到实质性的作用,尚未达到最高检在2014年《规定》中提出的“检察人员享有调查取证、对证人发问”的程序要求。我国在减刑庭审中没有形成一个“由程序启动者执行机关、程序的审理者法院、程序的监督者检察机关三方构成的稳定的‘三角结构关系’”[13],而程序参加者如果缺乏立场上的对立性,就会使讨论变得钝滞,问题的不同方面无法充分反映,从而影响决定的全面性、正确性。[14]

  (三)刑罚执行变更监督的进一步改革建议

  近年来,我国刑罚执行变更检察已经有很大的进展,特别是伴随着专项检察的开展,使刑罚执行更加规范化。为进一步发挥派驻检察机构在刑罚执行监督中的作用,贯彻事前监督,应当从以下几个方面继续进行改革:

  第一,对“假减暂”要制定合理的政策,统一认识。为便于监督者与被监督者工作的开展,对实践中认识不一的问题应当及时解决:首先,应当由法院、检察院、监狱管理部门等联合探讨“假减暂”案件中的疑难及认识不统一的问题,在上位法许可的范围内,制定相关问题的详细解释,通过下发文件方式统一认识;其次,对于上位法之间存在不同规定或者有遗漏的,向上级机关报送,由有权机关加以解决;最后,在实践中监督机关要发挥主动性及灵活性,遇到疑难及认识不一问题,应当积极调查、提出对策,不能消极等待。

  第二,将刑罚执行变更的监督重点由“实体合法型”适当转变到“程序合法型”、“遗漏型”上。关于“程序合法型”的监督,对于监狱提请减刑、假释的,在提请时应当将所有有关材料进行报送,而不能在检察人员发现遗漏后进行事后补充,防止不正当操作;对于法院审查减刑、假释活动,关键在于充分发挥检察人员在庭审活动中的作用,防止法院在庭审中违反程序,以及对法院出现程序违法时及时提出纠正意见。关于“遗漏型”监督,一方面向罪犯宣传减刑、假释的政策,让罪犯熟悉自身的减刑情况,以便在未对其进行减刑、假释时,罪犯能及时进行申诉、控告;另一方面检察人员应当主动听取罪犯及其亲属的控告、申诉等,认真核查罪犯及家属反应的情况,保障罪犯合法利益。

  第三,对于减刑、假释中存疑的情况,善于运用调查手段,查清事实。派驻检察人员不能仅听取监管人员的意见,要审核文件资料、听取罪犯的意见,发挥主动监督的功能。在减刑、假释庭审活动中,检察机关将调查中获得的信息作为庭上对证人、罪犯等发问的基础,保证庭审的实质性。

  第四,赋予检察机关有权对法院不当减刑、假释提起抗诉。检察机关针对法院的不当减刑,现阶段一般会发出纠正违法通知,但法律效力不足,法院重视程度不足。目前世界绝大多数国家的法律都规定对法院任何的一审裁定,检察机关均有权提起二审程序,甚至中止刑罚执行。[15]建立检察机关不当减刑、假释的抗诉,一是倒逼法院在减刑、假释裁定活动中保持积极性与谨慎性,促进庭审活动的实质化;二是有利于提升检察院的监督地位,强化监督效果,将被动监督转为积极主动监督。

  三、对监狱监管活动监督制度的改革

  对监管活动的监督属于监狱检察的重要环节,主要由派驻检察机构行使。《监狱检察办法》中规定对监管活动检察包括:事故检察、禁闭检察、狱政管理、教育改造活动检察,其中影响最重大的是对突发事件及时介入监督。由于以上种类检察监督活动的方式和程序有相似之处,本文选择突发事故的检察作为重点进行分析。

  派驻检察机构监督监狱的监管活动有三种方式:一是参与监狱狱情分析会议。该会议每月召开一次,检察人员听取监管人员汇报监管中存在的问题,由检察员提出建议,属于被动型监督。二是巡视监区。检察人员通过巡视发现监管中的问题,并向监区负责人、干警等提出口头纠正意见或建议,对监狱监管活动进行主动、事前监督。三是对于突发事件处理。如罪犯脱逃、死亡等重大事件,一般是事件发生之后由监狱向派驻检察室报告,派驻检察室开展后续的补救工作及追责,属于事后监督。

  (一)对监狱监管活动监督改革的主要内容

  对监狱的禁闭检察是为了保障罪犯的权利,但是在监督当中,对于禁闭检察几乎不可能做到事前监督。在调研过程中发现,虽规定派驻检察室每周对禁闭情况进行检察,但实际当中禁闭活动的监督流程为:罪犯被执行禁闭后认为有错误的,向派驻检察人员控告、举报,检察人员向被执行禁闭罪犯和监管人员了解情况,再根据调查情况予以维持或纠正。

  对于狱政管理、教育改造活动检察,派驻检察人员按照规定应每日巡视三大场所、保障罪犯通信权等,但实践中基本上与禁闭检察类似,多数情况下属于罪犯投诉、举报后,检察人员对于违法使用戒具、超时劳动等进行调查,再根据具体情况予以维持或纠正。

  对监狱发生的突发事故,可能会形成较大的社会影响,检察机关比较重视。近年来,监狱突发事件层出不穷,形势日益严峻复杂,检察机关作为独立于监狱的监督机关,在突发事件发生后,积极参与,及时向公众公开信息,对防止监狱危机发生有重大意义。检察机关对突发事件的监督包括罪犯脱逃、伤残、非正常死亡、破坏监管秩序等,其中又以罪犯非正常死亡监督最为重大,且家属对罪犯的死亡原因多持怀疑态度。因此,派驻检察室及时介入调查罪犯死亡原因、解除家属疑虑十分重要。

  在调研中获知的资料显示,派驻检察机构参与罪犯李某某非正常死亡案件的监督程序为以下几个步骤:

  第一,监狱干警联络检察人员告知罪犯死亡的事实,派驻检察人员及时介入,初步了解罪犯死亡原因,并及时与罪犯家属进行沟通。

  第二,检察人员对死亡原因开展调查。检察人员通过询问值班的干警和死亡罪犯同监室的服刑人员,了解罪犯死亡时的情况。根据《监狱法》第55条规定罪犯非正常死亡后,检察机关应当鉴定死亡原因,派驻检察室将案件情况通报所在检察院,由分管检察长决定进行尸检[16],通知并邀请罪犯家属参加,由法医当面回答亲属疑问。

  第三,对罪犯亲属的不理性行为进行劝解。在李某某非正常死亡案件中,罪犯家属通过上访对监狱施压,检察人员耐心解答家属问题,认真劝说家属等待尸检鉴定结论,并催促法医及时出具尸检报告。

  第四,派驻检察机构召开座谈会,将尸检报告告知罪犯亲属,回答家属疑问。在李某某非正常死亡案件中,派驻检察人员在告知亲属罪犯死亡原因后要求亲属在24小时内书面答复是否重新申请尸检检验,而《监狱罪犯死亡处理规定》第14条规定家属在接到通知后三日内提出异议,24小时的规定不利于亲属提出异议。

  第五,检察人员参加监狱召开的座谈会,促进监狱与罪犯亲属之间就赔偿事宜进行沟通。实践中,因罪犯亲属提出巨额的赔偿费而未能与监狱达成协议。监狱决定将罪犯尸体火化[17],并联系罪犯亲属处理尸体火化事宜,遭受亲属反对。派驻检察机构遂提出邀请家属律师参与尸体火化,做好家属工作,防止矛盾激化。

  第六,对罪犯尸体进行火化。在李某某非正常死亡案件中,因家属不同意而强制火化尸体,检察室要求监狱事先制定应对方案,要求监狱书面邀请公安机关维持秩序,防止群体性事件的发生。最终,在火化时,通过再次向亲属详细解释,终于达成协议,尸体顺利火化,罪犯非正常死亡案件得以解决。

  第七,派驻检察室对罪犯非正常死亡案件进行分析,总结经验教训。在本案中,派驻检察机构在调查后得出“监狱监管活动存在问题,但属于监管制度层面,对于干警,因责任分散不追究其刑事责任”的结论,就该事件向监狱发出两次“纠正违法通知”,要求监狱严格落实监管制度,且对于失职的干警进行内部惩处。检察室向监狱长提出:在罪犯非正常死亡案件中,建立常态机制,统一答复亲属的疑问,工作人员不要随意解答以免引起不必要的误会,对于善后工作应当建立必要的应急处置方案。

  派驻检察机构在罪犯非正常死亡事件的处理中发挥重要作用,如积极开展尸检工作,及时与家属沟通联系,积极回答家属疑问;邀请罪犯家属律师参与,受律师监督;积极协同监狱建立应对非正常死亡案件的常态处理机制等。

  (二)对监狱监管活动监督改革的问题

  在调研中,笔者发现因派驻机构人员不足,导致在日常监督上存在着一定程度上的忽视。具体问题表现为:

  第一,日常监管滞后性严重,基本属于事后监督。无论是事故检察、禁闭检察,一般均为罪犯举报、投诉之后进行监督,而没能有所预防,日常监督过度依赖于事后纠正,不利于罪犯基本权利的保障。与刑罚执行变更监督相比较可以发现,减刑假释名单需要检察人员审查之后提交法院,使监督成为罪犯减刑假释工作的必要一环,监督工作在一定程度上制度化。但是日常监督则不同,因未予以制度化,检察人员在监管活动检察中没有动力及时发现并解决问题,只能寄希望于事后监督予以纠正。

  第二,监管活动监督存在被动性,没有贯彻主动监督。对于罪犯脱逃、非正常死亡、不当禁闭等事件,都是在发生后对监管人员进行调查与追责,不能在源头上遏制突发事件的发生。“如果派驻检察人员整天待在办公室里,不深入罪犯劳动、学习、生活的三大现场,不去找罪犯和警察谈话,派而不驻、驻而不察,就失去了设立检察室的意义和初衷,就不能获得有效的监督信息”。[18]除禁闭检察属于周检察之外,对监狱监管活动检察属于派驻检察室月检察的范畴,未纳入日常监督。虽然在调研中发现重庆市检察机关内部的规定将监管活动检察基本上纳入日检察、周检察的范畴,但实际中并未落实,检察人员对于监狱三大场所的巡视仍为每周一次,且基本上只是形式上进行走访。

  第三,突发事故检察中应急处理机制不健全。派驻检察机构在突发事件处理上没有制定有效措施,没有与监狱形成处理突发事件的工作联动机制。在派驻检察机构处理罪犯非正常死亡案件中,因尸检程序过长、时间拖沓,没能及时化解纠纷,导致家属产生不满情绪,发生不理性行为。

  第四,缺少社会力量参与监管活动检察,公众对检察院的公正性存疑。在日常监管活动当中,除巡视检察可能会邀请外部人员参与之外,几乎不存在其他主体参与监狱监督,监狱的不透明、不公开受到很大程度的质疑。特别是发生重大事件之后,仅凭检察机关单独监督,会受到很大的质疑,在李某某非正常死亡案件中,检察机关出具的尸检报告就受到罪犯亲属的质疑,检察机关公信力不足,监督结果也无法使公众信服。

  (三)对监狱监管活动监督改革的建议

  对监狱日常监管活动检察十分重要,能够有利于规范监狱的行为,更大程度保障罪犯的权利。因此,应当充分发挥检察机关的作用,针对存在的问题,从以下几点进行改革:

  第一,将被动监督转换为主动监督。应当将检察人员对监区的巡视走访视为监督的重要手段。首先,增加派驻人员巡视监区的次数。虽然调研中发现重庆市检察机关要求派驻检察室每日巡视监区,但并未真正落实,最高检可以酌定将巡视监区变更为每周2-3次,便于及时发现问题。其次,变更巡视监区的时间,将检察人员巡视时间予以变动,防止监管人员为应付监督而采取应对性措施,便于发现监管中的真实问题。最后,将巡视中发现的问题及时告知监狱,要求监狱进行整改,并进行记录,作为下次监区巡视的重点内容,贯彻后续监督理念。

  第二,对监管活动监督树立预防意识和危机意识。一是针对可能诱发监狱安全事故的隐患,如监管存在漏洞等,在巡视时及时提出,要求监狱积极采取措施并监督监狱实时排除隐患。二是重视罪犯的作用,派驻检察人员应做到经常听取罪犯意见,听取罪犯的控告、举报,及时解决罪犯在日常监管中提出的问题,使罪犯举报成为对监狱日常监管活动进行监督的主要信息来源。

  第三,建立派驻检察机构与监狱之间的常态联系机制与应急机制。对于突发事故,派驻检察机构与监狱分工协作、及时开展善后工作;建立责任追究机制,通过落实责任到人,对不负责任的监管人员采取惩罚措施,倒逼其注重日常监管。在应急处置行动结束后,监狱管理当局应当向新闻媒体发布突发事件的详细信息,以及进行效果评估等。[19]派驻检察室应当配合监狱,借助媒体力量将突发事件进行公开,积极引导舆论。

  第四,引入社会力量参与监督。在突发事件发生后,引入社会力量参与监督,化解公众对检察机关单方调查的信任危机。如“成立一个独立的社会组织专门监督监狱,当监狱发生突发事故时,监管部门应当在通知派驻检察室的同时通知该组织,该社会组织有权派监督员参与整个调查过程。监督员可以出于社会视角向检察机关提出建议,并将自己的所见所闻通过一定的媒介公之于众”。[20]平民监督员介入调查,防止暗箱操作,并且及时向媒体公开,保障公民知情权,提升检察结果的可信度。平民监督需要注意吸收具有专业知识的人,赋予其主动监督的权力以提升监督质量。当然,现阶段引入罪犯亲属聘请的律师作为第三方进行监督,既保证监督的专业化,又因双重监督加强结果的可信度,具有积极意义。这一做法值得推广。


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