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我国派驻监狱检察制度改革的观察与反思

2018年01月11日20:36 东方法眼高一飞 曾静 评论字号:T|T

核心提示:(西南政法大学,重庆401120) 摘 要:派驻检察是监狱检察中最重要的监督方式,其产生是源于对监狱监督经常化、制度化、规范化的要求。

  四、派驻监狱检察制度改革的实施策略

  从21世纪之初,最高检便致力于改革监狱检察制度,取得了很大的成就,但从实践中发现我国现阶段的驻监检察仍存在一定的问题:如监督范围过大、监督重点不明确、监督力度不足、监督流程不够规范、监督效力缺乏、尚未有专门针对刑事执行检察的立法规定等。如何落实派驻检察制度的改革内容、提升监狱检察的效力是现阶段应当解决的问题。

  (一)派驻检察机构的监督内容具体化

  监狱检察的内容非常繁杂,即使将工作划分为日检察、周检察、月检察、及时检察几种类型,但在监督中仍然不能准确划分监督重点。确定监督对象的具体内容、明确重难点并予以主动监督是落实监狱检察效果的前提。

  第一,明确刑罚执行监督是监狱监督的重点。最高检2015年《决定》明确监狱监督的重点即为刑罚执行监督。监狱是实现国家刑罚权的场所,监狱的主要任务是对罪犯进行矫正,因此,将刑罚执行监督纳入监督的重点符合监狱工作实际。在日常工作中,派驻检察人员应当将工作重心放在对减刑、假释、保外就医的审查上,对其中有疑问的,应当贯彻调查询问制度;将刑罚执行的监督与职务犯罪案件的预防与查办相结合,贯彻监督的有效性;为防止罪犯脱管,对暂予监外执行、假释的罪犯,应当将刑罚执行监督与社区矫正监督进行衔接,贯彻监督的连续性。

  第二,明确罪犯非正常死亡、脱逃等突发事故是监狱监督的难点。虽然罪犯非正常死亡、脱逃等事件发生概率较低,但一旦发生会产生重大影响。发生罪犯非正常死亡事件时,派驻检察机构需要及时与罪犯亲属进行沟通,防止亲属上访、发生群体性事件等;发生罪犯脱逃时,面临着将其再度抓获并防止其对社会、他人造成伤害。因此,罪犯脱逃、非正常死亡属于重大的安全责任事故,必须将其纳入监督的难点予以重视。首先,建立突发事件的预防机制,检察人员应当在日常监管中发现监狱存在的安全隐患,及时向监狱提出意见,将突发事件从源头上予以遏制。其次,监管人员对存在异常行为的罪犯及时向检察人员汇报,由检察人员向罪犯进行交流,或由心理医生等对其进行治疗,防止罪犯自杀、脱逃。最后,派驻检察机构与监狱建立应对突发事件的常态机制,事件发生后二者分工负责、及时配合解决突发事件。

  第三,对于其他监督事项,应当主动监督。检察人员应当建立主动监督模式,并且应当进行突击式监督。主动监督应当与健全申诉渠道相结合。在巡视监狱时,可以随机询问罪犯,在与罪犯进行交流的过程中发现监管中存在的问题;在接见罪犯、家属时,听取控告、举报,并对情况进行核实,及时获得第一手资料。如《防止和纠正冤假错案指导意见》中不仅提出要检察人员应当主动排查,还提出构建完善的罪犯控告申诉渠道,建立与罪犯定期谈话制度、约见制度、检察官信箱制度,推广建立约见检察官信息系统等。通过畅通申诉渠道、主动排查等纠正冤假错案,对主动监督寄以期望。

  不能由监管人员代替检察人员对罪犯及家属进行交流会见。在调研时发现,因人员不足问题,派驻检察室提出就“罪犯要求与检察人员会见”这一问题,希望与监狱建立“监管人员首先解决罪犯提出的问题,解决不了的,再由检察人员会见”的工作机制。这一做法会使监管人员对罪犯反应的问题进行筛选,导致检察人员不能获得第一手资料,从而丧失获得真实情况的机会。该做法与最高检提倡的主动监督、健全申诉畅通渠道背道而驰,应当予以禁止。

  (二)完善日常监督手段的行使方式

  《监狱检察办法》中对派驻检察机构的日常监督手段予以规定,包括发出口头纠正意见、提出纠正违法及检察建议。实现监狱检察权的效力是制定监狱检察制度的目的,而日常监督手段的有效与否决定了其最终能否实现,因此,必须完善日常监督手段的行使方式,从以下几点进行改革:

  第一,提升两种正式文书的法律效力。强制约束性是一切权力的基本特性,没有支配性的权力就失去了权力应有的性质,甚至不成其为权力。[21]要达到检察机关对监狱的有效监督,必须强化监督的权力属性,赋予纠正违法及检察建议两种文书以强制力。因此,应当在立法中对两种文书进行规范,并对违反两种文书的情形制定合理的制裁措施。

  第二,建立日常监督手段中的调查与说理制度。对于向监狱提出的纠正违法等情形,必须包含问题分析、原因分析,并有针对性地提出建议以增强监督手段的合理性。说理制度的前提是检察人员必须知晓事件发生的详细情况,因此,检察人员应当具有及时调查了解的权力。“人民检察院对检察权所及范围内的事项进行调查,以便了解真相,是行使检察权的先决条件。法律赋予人民检察院的调查权,也因而成为检察权的一个基本构成要素。”[22]在2015年《决定》第16条,最高检明确提出建立健全“违法行为调查制度”,针对罪犯非正常死亡事件、监管人员职务犯罪等涉嫌违法事项,需要派驻检察机构进行调查。

  在实践中,派驻检察员一般会通过询问罪犯、监管干警等了解情况,调查手段比较单一,应当将调查手段扩展到包含实地调查、鉴定等方式上。并将调查后的结果通过发出纠正违法、检察建议的方式及时告知监狱,在文书中详细说明监管中存在的问题及原因等,将调查制度与说理制度结合,提升监督效果。

  第三,应当完善后续监督以巩固监督的效力。对于发出的正式文书,要求监狱及时整改并书面反馈;对于口头建议,在监督时及时备案登记。派驻检察人员应当将要求整改的内容确立为下次巡视监区时的重点监督对象。下次巡视时发现监狱没有整改,对于已经发出口头建议的,应发出正式的纠正违法文书以强化监督;对已经发出正式文书的,应当告知监狱的上级主管部门要求其整改。

  (三)加强监督程序的规范化建设

  最高检对于监狱监督制定了很多的规范,然而对于具体的监督流程却乏善可陈。2015年提出“对派驻检察机构开展的各项监督工作、各个岗位、各个环节,应当制定细化的工作规则,明确权力边界、司法标准、操作程序和监督责任,达到规范权力运行、防止暗箱操作且便于追责的目的”[23]。因此,大力建设规范化的监督流程是监狱检察制度改革的重要内容,也是将事后监督转变为同步监督、全程监督的体现。

  监督流程的建立是为了规范权力的运作,减少检察人员自由裁量的空间,使检察人员合理行使监督权。以办理减刑监督为例说明如何建立规范的监督流程。

  第一,明确具体负责办理减刑案件的人员。为便于建立岗位责任制与个人责任制,提升检察人员的责任感与工作的积极性,应明确具体的办案人员。减刑可以按监区划分责任人员,其他事项可以由负责人分配任务,但每一项工作必须由具体的工作人员承办。

  第二,明确办理减刑案件的最长工作时间,督促检察人员及时办理。在调研中笔者获知,派驻检察室减刑监督已基本形成“审查减刑材料不超过7天,进行调查核实的,不超过10天”的操作模式。对此,可以将该时间予以固定,确立为最长的办案期限。

  第三,针对每一具体监督任务制定清晰的操作流程。准确划分办理减刑案件的每一步骤,并具体规定每一步骤的实施手段、实施完毕后的结果,便于下一步工作的开展。如将减刑划分为“审查并出具意见、参加减刑评审会议、参与减刑庭审活动”三大步骤。“审查并出具意见”阶段的实施手段为:询问监管干警、询问罪犯、调查书面资料等调查方式;审查之后的结果:派驻检察机构出具“同意呈报”或“不同意减刑”的意见,并进行说理。其他阶段均应进行类似的规定。

  第四,每一阶段实施后都应形成书面的文件以备审查。如“审查并出具意见”阶段,在询问干警、罪犯时,应当制作笔录保存证据;在调查书面资料时应当将书面资料予以复印或摘录关键信息等方式存档;出具的审查意见应当保留原件存档。对每一阶段的书面资料应当按照规定书写,书面材料应当包含实质性的内容。

  对于需要与监狱配合开展工作的,如罪犯死亡、脱逃事件的办理等,应当联合监狱建立统一、规范的操作流程。应当对每一阶段中对方当事人的反应进行合理预期,并及时回应当事人、媒体的疑问等,化解纠纷。

  在制定详细的流程之后,应当及时进行公开,通过监督流程公开化的方式,加大群众对检察人员工作流程的监督,以保障监督质量、促使执法公信力不断提高。

  (四)改革派驻检察机构与监狱的联系机制

  最高检对派驻检察机构实施信息化建设以及与监管单位建立工作联系制度,但在调研中发现,派驻检察室与监狱尚未就刑罚执行变更建立统一的信息平台,两者之间仍不能进行信息共享,检察人员花费大量的工作时间进行罪犯信息录入,重复劳动现象依旧存在,其他监督工作难以开展。因此,在实践中应当落实派驻检察机构与监管单位之间的工作联系及信息共享机制。

  第一,最高检应当与司法部共同制定关于工作联系制度的规范,并逐步落实。最高检为提升监狱检察的效力,在2015年《决定》中规定加强“两网一线”建设,[24]但该规定属于内部规定,对监狱没有约束力。从理性角度,监狱没有动力与派驻检察机构进行联网、信息交换使自己时刻处于被监督的状态,需要在制度层面加以具体规范。通过最高检与司法管理部门共同制定工作联系制度,使两部门能够协调配合,达到落实监督任务、资源共享的目的。

  近期,最高人民检察院刑事执行检察厅与司法部监狱管理局联合下发通知,决定在内蒙古、江苏、安徽、山东、湖北、海南、四川、贵州8省(区)开展监狱与驻监检察室视频监控联网共享试点工作。该通知对监狱、驻监检察室提出建设规范:对监狱建设从监控联网的共享范围、视频监控的技术要求、保密要求三方面提出要求;对驻监检察室从显示播放设备功能、记录存储设备、系统保密要求上进行规范。[25]视频监控联网试点工作的开展是落实最高检要求的体现,有利于加强派驻检察室与监狱之间联系,实现对监狱的动态监督。因此,应当在试点工作开展的基础上,发现问题,总结经验教训,并逐渐在全国推广驻监检察室与监狱之间视频监控联网共享工作。

  第二,建立统一的刑罚执行平台。刑事执行检察厅负责人提出“要加强刑事执行检察信息化建设,加快研发和推行刑事执行检察业务应用软件,探索建立刑事执行检察业务综合信息平台。”[26]现阶段,法院、检察院均建立刑罚执行平台,监狱也应当建立独立的刑罚执行平台,并与法院的 “全国法院减刑、假释、暂予监外执行信息网”、检察院的刑罚执行监督平台相联系。[27]为便于检察机关对监狱、法院刑罚执行变更的监督,在系统内部应建立资源共享的刑罚执行平台;为便于社会公众的监督,建立统一对外的刑罚执行平台。将系统内外的刑罚执行平台统一设计,防止重复建设。

  五、总结

  检察机关作为监督机关,其监督权是规范监狱权力行使的有力手段。最高人民检察院重视检察权的行使,继2014年12月30日,最高人民检察院正式将“监所检察厅”更名为“刑事执行检察厅”后,又于2015年颁布《决定》,表现出最高检强化监狱检察监督权的决心。

  对于监狱检察,最高检强调对监狱刑罚执行及变更的监督,并且强化专项检察在不当减刑假释、保外就医中的作用。这一方面表现出专项检察的重要性,另一方面也暴露出派驻检察在监督中还存在很大的不足,需要实施专项检察来弥补派驻检察的漏洞。而对于监狱的日常监管,因派驻检察人员不足、贯彻落实监督效力的手段缺乏强制力等,使日常监管常处于监督的真空,监督乏力、滞后。为了完善派驻检察,最高检颁布了一系列的规范性文件,在实践中对派驻检察室进行规范化、网络化建设,提升派驻检察人员素质,与监狱建立工作联系制度等。但是还是存在着规范效力层级不足、没有与其他部门形成共识,最高检制定的一些制度在实践中未得到落实。因此,需要继续强化派驻检察制度建设,并与其他监督方式相结合,共同建立规范监狱权力运行、保障罪犯权利的监督机制。

  * 高一飞,1965年出生,湖南桃江人,西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授、博士生导师。曾静,女,1992年出生,四川自贡人,法学硕士,西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授助理。本文为高一飞教授主持的2014年度国家社科基金重点项目《司法公开实施机制研究》(立项号14AFX013)、最高人民检察院应用法学研究基地重大项目《狱务公开基本原理研究》(立项号2017JCZD01)的阶段性成果。

  本文载《时代法学》2017年第6期,第3-14页。

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  [10] 罪犯的减刑卷宗中包含法院判决书、裁定书、执行通知、罪犯的年度评审鉴定表、日常记功表、日常行政奖励记分卡、罪犯思想汇报、小组鉴定(罪犯小组)、“关于对服刑人员某某某平时表现的鉴定材料”(监狱监管人员出具并签名)、重庆市某某监狱半年改造小结表、服刑人员个人总结、财产刑执行情况统计表等。

  [11] 《人民检察院办理减刑、假释案件规定》第6条“具有下列情形之一的,人民检察院应当进行调查核实:(一)拟提请减刑、假释罪犯系职务犯罪罪犯,破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪罪犯,黑社会性质组织犯罪罪犯,严重暴力恐怖犯罪罪犯,或者其他在社会上有重大影响、社会关注度高的罪犯;(二)因罪犯有立功表现或者重大立功表现拟提请减刑的;(三)拟提请减刑、假释罪犯的减刑幅度大、假释考验期长、起始时间早、间隔时间短或者实际执行刑期短的;(四)拟提请减刑、假释罪犯的考核计分高、专项奖励多或者鉴定材料、奖惩记录有疑点的;(五)收到控告、举报的;(六)其他应当进行调查核实的”。

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  [16] 在《人民检察院承办非正常死亡案件法医鉴定的若干意见》第2条第一项规定“受理鉴定时须报分管检察长批准,有重大社会影响的须报检察长审批,必要时可报上一级人民检察院,邀请上级检察技术部门派法医参加鉴定”。

  [17] 重庆市人民检察院联合其他部门发布的《关于处理在押人员死亡的若干规定》中规定在尸检后3-5天内火化尸体。

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  [24] 指派驻检察室与监管场所的信息联网、监控联网和检察专线网支线建设。

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  [27] 高一飞、曾静.监狱网络平台建设:十年回顾与反思[J].西部法学评论,2016,(4):62.

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