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检察改革40年的回顾与思考

2019年01月14日17:32 东方法眼 高一飞 陈恋
   
 

核心提示:(西南政法大学,重庆 401120) 内容摘要:司法改革已经走过40年,总结梳理人民检察院司法改革的理论与实践,合理评价改革得失,展望十九大后

  (西南政法大学,重庆 401120)

  内容摘要:司法改革已经走过40年,总结梳理人民检察院司法改革的理论与实践,合理评价改革得失,展望十九大后人民检察院改革的未来,这对于推进检察院司法改革,意义重大。改革开放以来,检察改革经历了四个阶段。第一个阶段是恢复重建中的检察改革(1978-1996),改革的内容有:机构恢复与重建、加强经济检察工作、对检察权进行调整。第二个阶段为第一轮司法改革中的检察改革(1997-2007),改革的内容有:加强检察官职业化建设、实行主诉检察官办案责任制、强化法律监督职能、改革对检察机关自身的监督制约机制。第三个阶段为第二轮司法改革中的检察改革(2008—2013),改革的内容有:优化检察职权配置、全面推进检务公开、拓宽监督渠道等。第四个阶段为第三轮司法改革中的检察改革(2013--),改革的主要内容有:推行司法责任制、强化诉讼监督、完善人民监督员制度、完成职务犯罪侦查权转隶、捕诉合一与内设机构改革。在最新一轮改革中,至2017年9月,中央部署由最高人民检察院承担的29项改革任务已基本完成或结项;检察改革规划提出的91项具体改革举措,82项已出台改革意见或结项。目前检察机关已经保质保量完成了阶段性改革任务。但第三轮改革仍有不足之处,如司法责任制改革的相关配套设施不够完善、人民监督员监督程序未收到实效、检察机关内外部监督机制有待加强、内设机构改革存在现实困境;等等。司法改革是一项系统工程,不可能一蹴而就,需要检察机关在党中央的指导下继续推进。十八届四中全会、全国司法体制改革推进会、十九大报告、第一次全面深化司法体制改革推进会以及《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》的修改指明了检察机关接下来的改革重点:开展落实司法责任制综合配套改革试点、深化检察改革和现代科技应用结合、依法行使独立侦查权、深化人民监督员制度和完善法律监督措施。检察机关作为司法改革的基本主体,将按照党中央确定的改革路线,将检察改革向纵深推进。经历40年的艰苦历程,我国逐渐走上了一条遵循司法规律又符合中国国情的检察改革之路。未来的检察改革,任重而道远。

  关键词:检察改革;诉讼检察;检务公开;侦查权转隶;内设机构改革;综合配套机制改革;

  本文同时载《四川理工学院学报》2018年第6期,第1-21页。

  1949年中华人民共和国建立后,社会主义司法制度建设正式拉开帷幕。第一届全国人民代表大会第一次会议于1954年9月20日召开,这次会议通过了《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国人民检察院组织法》等法律法规,规定了检察院组织体系和基本职能,确立了人民检察院的法律监督地位。此后的10年,以这些法律为依据,逐步形成了中国检察制度。

  但文化大革命彻底摧毁了刚刚形成的司法制度,中断了中国法制建设进程。文革期间,造反派鼓吹“砸烂公检法”。1966年12月,最高人民检察院、最高人民法院、内务部的军代表和公安部领导小组联合向中共中央、中央文化革命小组上报《关于撤销高检院、内务部、内务办3个单位,公安部、高法院留下少数人的请示报告》,1968年12月,中央批准了该报告。自此,最高人民检察院、地方各级检察院相继被撤销,检察制度遭到彻底破坏,检察工作被迫停止。

  1978年12月18日至22日,党的十一届三中全会召开,会议通过的《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》提出:“做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,“检察机关和司法机关要保持应有的独立性;要忠实于法律和制度,忠实于人民利益,忠实于事实真相;要保证人民在自己的法律面前人人平等,不允许任何人有超于法律之上的特权。”十一届三中全会标志着中国法制建设的重启,确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针,我国的法制建设重新走上正轨,开始了司法改革的历程。

  我国建国以来的宪法都规定检察机关是法律监督机关,但是检察机关的体制和机制一直在随着时代的变化而调整,可以说,改革开放的40年,也是检察改革的40年。在改革开放40年之际,总结梳理人民检察院司法改革的理论与实践,合理评价改革得失,展望十九大后人民检察改革的未来,这对于推进检察改革,意义重大。

  一、恢复重建中的检察改革(1978-1996)

  这一阶段检察改革以十一届三中全会为开端,直至1997年十五次全国代表大会之前。

  十一届三中全会确立了“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”法制建设十六字方针,标志着中国社会主义法制建设在经历了一个艰难曲折的过程之后进入了一个新的历史发展时期。检察机关以十一届三中全会确定的改革目标进行改革。检察机关的恢复重建是检察改革的前提,此外,十一届三中全会定下了改革开放的经济建设方针,检察改革的一大目的就是保障经济建设稳步发展。

  (一)机构恢复与重建

  1978年3月5日中华人民共和国第五届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》),该《宪法》对检察机关的职权和领导关系等作了原则规定。以《宪法》为依据,检察机关得以恢复与重建。1978年12月,邓小平同志在中共中央工作会议发表《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的讲话,特别要求“加强检察机关和司法机关”。[1]1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过并于1980年1月1日起施行的《人民检察院组织法》,第一次将检察机关的性质以专条明确规定为国家的法律监督机关。《人民检察院组织法》规定最高人民检察院可设刑事、经济、法纪、监所、信访检察厅以及其他非业务的综合检察厅。1979年底,全国各级检察机关基本上建立起来。1982年宪法以国家根本大法的形式确立了检察机关的法律监督性质,也明确了其职权。

  为了保证法律监督职能落实到位,检察机关制定了《人民检察院刑事检察工作试行细则》《人民检察院直接受理侦查的刑事案件办案程序(试行)》《人民检察院劳改检察工作细则(试行)》等重要文件,以规范检察工作的基本程序和办理方式。

  (二)加强经济检察工作

  1978年开始我国进入了改革开放时期,经济迅速增长的同时,经济犯罪频发。1982年4月10日,邓小平同志在中共中央政治局讨论《中共中央、国务院关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》的会议上指出:“卷进经济犯罪活动的人不是小量的,而是大量的。犯罪的严重情况,不是过去‘三反’‘五反’那个时候能比的。那个时候,贪污一千元以上的是‘小老虎’,一万元以上是‘大老虎’,现在一抓就往往是很大的‘老虎’。”他还强调:“这股风来得很猛。如果我们党不严重注意,不坚决刹住这股风,那么,我们的党和国家确实要发生会不会‘改变面貌’的问题。这不是危言耸听。”[1]邓小平同志这一讲话突出了经济犯罪动摇国家稳定发展的严重性,也指出了打击经济犯罪的重要性和紧迫性。为解决这一问题,中共中央、国务院于1982年4月13日公布了《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》。

  加强社会主义法制的重要目的之一是促进改革顺利进行,保证改革健康发展,巩固改革的胜利成果。[2]为了维护正常健康的经济发展秩序,保证改革开放的顺利进行,中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议于1984年10月20日通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》强调:“国家立法机关要加快经济立法,法院要加强经济案件的审判工作,检察院要加强对经济犯罪行为的检察工作,司法部门要积极为经济建设提供法律服务。”该决定对这一时期的检察工作提出了具体要求。

  第九次全国检察工作会议披露:“从1988年4月至1992年3月,全国检察机关共受理贪污贿赂案347989件,立案侦查184237件,其中万元以上大案41126件;查办县处级干部3200名,地局级干部163名,省部级干部5名;提起公诉80237名;共追缴赃款赃物折合人民币20.5亿元。”加强对经济犯罪的检察工作,为国家挽回了大量的经济损失,保卫了现代化建设的成果;打击了严重经济犯罪活动的嚣张气焰,维护了社会主义法制的尊严和社会安定。

  (三)对检察权进行调整

  根据1992年中共十四大关于建立社会主义市场经济体制的目标和“要严格执行宪法和法律,加强执法监督,坚决纠正以言代法、以罚代刑等现象”的具体要求,检察机关强调了服务经济的意识,提出了“严格执法、狠抓办案”的总体工作思路。[3]针对检察机关执法不严等现象,1996年通过了《中华人民共和国刑事诉讼法》修正案,修正案关于检察权的调整体现在以下几个方面:首先,取消了检察机关免于起诉权。其次,扩大了不起诉范围。根据1996年刑事诉讼法修正案规定,检察机关对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,可以作出不起诉决定,不能再作出定罪免予起诉的决定,废除了检察机关的定罪权。再次,限制了检察机关侦查权。修正案规定,检察机关侦查的对象只能是“国家机关工作人员”;侦查的案件范围是利用职权实施的重大犯罪案件,而且只能由省级以上人民检察院决定。最后,加强了刑事诉讼监督职能,调整了法律监督权行使方式。根据修正案规定,人民检察院在刑事诉讼的立案、侦查、审判以及执行诸阶段的法律监替作用得到进一步加强。

  检察机关的恢复与重建,完善了我国司法系统。《宪法》明确了检察机关的职能定位,指明了检察机关的工作内容,提高了检察机关的办案质效。加强经济检察工作,维护了良好的经济建设环境。检察权调整,明确了检察机关工作方式,突出了法律监督职能。

  二、第一轮司法改革中的检察改革(1997-2007)

  这轮司法改革的时间跨度为1997年十五大召开之后,至2007年十七大召开之前。1997年,中国共产党第十五次全国代表大会报告提出:“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权,建立冤案、错案责任追究制度。加强执法和司法队伍建设。”该次会议指出了司法改革过程中,法院检察院具体的改革方向。检察机关开始思考和探索符合检察工作特点的管理体制和工作运行机制,提出了“强化法律监督,维护公平正义”的发展方向。[3]2000年1月10日,最高人民检察院第九届检察委员会第52次会议通过了《检察改革三年实施意见》(检察改革第一个三年改革意见)。该意见提出的改革目标是:强化法律监督;加强上级检察机关对下级检察机关的领导;全面建立主诉、主办检察官办案责任制;改革经费管理机制;改革干部人事制度;改革检察机关内、外部监督制约机制。

  2002年中共十六大后,中央成立司法体制改革领导小组,统一领导和部署司法改革。2004年12月28日,中共中央转发中央司法体制改革领导小组《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》确定了35项改革任务,明确涉及检察改革的任务26项。[4]2005年8月24日,最高人民检察院印发并实施了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》(检察改革第二个三年改革意见)。中央文件以及最高人民检察院的实施意见明确了这一阶段检察改革的具体内容。

  (一)检察官职业化建设

  恢复重建阶段的检察改革有其改革的侧重点,检察机关办案独立性保障措施并没有落实。十五大会议明确提出了要加强执法队伍建设,这是保证检察官独立公正行使检察权的前提。检察官职业化建设是执法队伍建设的重要组成部分,是落实依法治国方略的要求。检察改革第一个三年改革意见提出了要加强队伍建设,提高人员素质,检察官职业化建设正式开启。

  为了解决检察官非职业化问题,全国人大常委会于2001年6月30日修改了《检察官法》,修改后的《检察官法》明确了采用严格考核的办法,按照德才兼备的标准,从通过司法考试并且具备检察官条件的人员中择优挑选初任检察官。最高人民法院、最高人民检察院、司法部于2002年1月1日起施行了《国家司法考试实施办法(试行)》,我国正式确立了司法考试制度,为实现检察官职业化提供了保障。

  (二)实行主诉检察官办案责任制

  针对部分检察机关执法主体不明、责任不清、错案追究不力的现象,最高人民检察院于1999年5月27日施行了《关于试行主诉检察官办案责任制的工作方案》,在北京、上海、广州等十个省市进行主诉(办)检察官制度的试点工作。经过一年多的改革试点工作,2000年1月10日最高人民检察院第九届检察委员会第52次会议原则通过并于2000年2月1日实施了《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》。该工作方案规定,主诉检察官承办案件时,除法律明确规定应当由检察长、检察委员会行使的职权以及检察长、检察委员会认为应当由其行使的职权外,都可以独立行使案件决定权。此外,该工作方案明确了主诉检察官的选任及职责、主诉检察官的考核等具体内容。

  2000年5月,最高人民检察院又制定并下发了《关于在民事行政检察部门推行主诉检察官办案责任制的意见》和《关于在检察机关侦查部门开展主办检察官办案责任制试点工作的意见》。全国检察机关积极推进主诉(办)检察官办案责任制。到2003年底,全国2897个检察机关实行了主诉(办)检察官制度,任命12633名主诉(办)检察官。到2004年12月,全国已经有90%以上的检察机关都实行了主诉(办)检察官制度。[5]通过主诉检察官责任制,增强了检察官的独立性和责任心,提升了案件办理质效。

  (三)强化法律监督职能

  强化人民检察院对诉讼活动的法律监督,是符合司法规律的。2002年11月8日,江泽民同志在中国共产党第十六次全国代表大会上强调:“加强社会主义法制建设。加强对执法活动的监督,推进依法行政,维护司法公正,提高执法水平,确保法律的严格实施。维护法制的统一和尊严,防止和克服地方和部门的保护主义。”[6]健全社会主义法制就必然要求加强对权力运行的制约,强化对执法司法活动的监督。强化检察机关法律监督职能,能够有效保障法律正确统一实施。

  加强法律监督取得了很好的效果,贾春旺同志在2007年《最高人民检察院工作报告》中指出:“对应当立案而不立案的,督促侦查机关立案16662件。对应当逮捕而未提请逮捕、应当起诉而未移送起诉的,决定追加逮捕14858人、追加起诉10703人。对违法减刑、假释、暂予监外执行的,提出纠正意见2846人次。最高人民检察院在部分地区组织开展了监外执行罪犯脱管漏管专项检查,监督纠正6074名监外执行罪犯的脱管漏管问题,对不再具备监外执行条件的207名罪犯督促有关部门予以收监执行。”检察机关加强对诉讼活动的法律监督,规范了整个诉讼活动,也纠正了执法司法人员违法违纪行为,保证了法律的统一适用。

  (四)改革检察机关内、外部监督制约机制

  检察机关是法律监督机关,必须解决“谁来监督监督者”的问题。要自觉接受外部监督,切实强化内部监督,防止权力滥用和腐败。

  第一,加强内部制约机制。1998年10月21日,最高人民检察院颁布实施了《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》,实行举报与侦查、侦查与审查决定逮捕、起诉、申诉分别由不同内设机构负责的制度,分管侦查工作的检察长不能同时分管侦查监督和公诉工作,实行立案、逮捕等重要环节备案审查制度,强化了检察机关内部横向和纵向监督。为了应对不断变化的局势,最高人民检察院在总结经验的基础之上,又对该规定做了进一步的修改和补充,于2004年6月24日重新颁布并实施了《关于人民检察院办理直接受理立案侦查案件实行内部制约的若干规定》,侦查工作中的各项处理决定分别由不同部门做出,并具体规定了各职能部门之间相互制约的具体程序和期限。这一内部监督制约措施在侦查实践中取得了一定成效,规范了检察人员的行为,有利于减少检察人员在办案过程中的违法违纪现象。

  第二,实行人民监督员制度。为有效防止检察机关工作人员滥用职权以作为或不作为方式损害公民合法权益,检察机关设置了相应的制度和程序,保障人民群众参与检察工作,实现检察工作透明化。人民监督员制度是现行法律框架内的一项检察制度改革,人民群众可以通过这一方式在一定范围内约束检察官的行为。最高人民检察院2003年10月制定了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》,决定在天津、河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、附件、山东、湖北和四川10个省(市、区)开展人民监督员试点工作。该规定明确了人民监督员的监督范围、监督方式以及监督程序。人民监督员制度规范了民主权利对检察权的监督,从而有利于保障检察权独立公正行使。根据最高人民检察院的统一部署,截至2004年2月,已有10个省级院、105个地市级院、510个县级院共计625个检察院进行了人民监督员试点工作。从机关、企事业单位、社会团体等选聘人民监督员4925名。[7]人民监督员制度既是一项重要的司法制度,也是一项重要的民主制度。

  第三,推行检务公开制度。最高人民检察院于1998年10月25日实施了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》,该决定对全国检察机关的检务公开工作进行了部署;1999年1月4日高检院实施了《人民检察院“检务公开”具体实施办法》;1999年4月6日高检院实施了《关于建立检察工作情况通报制度的通知》,要求各省级检察院建立新闻发言人制度;2001年3月5日,最高人民检察院公诉厅印发了《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》,要求公开审查存在较大争议且在当地有较大社会影响的不起诉案件;2006年6月,最高人民检察院颁布了《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》,完善了定期通报和新闻发言人制度,进一步拓宽了检务公开渠道。通过检务公开,让检察权力在阳光下运行,让人民监督权力,让检察权接受外部监督。

  (五)检察引导侦查

  最高人民检察院于2000年8月召开了“全国检察机关公诉改革会议”,会议要求加强检察机关与公安机关工作联系,实现公诉工作引导侦查,使证据依法得到巩固。[8]2000年9月,最高人民检察院在“全国检察机关第一次侦查监督会议”上指出侦查监督工作总方向是“全面履行职责,加强配合,强化监督,引导侦查”。最高人民检察院于2002年5月15日至18日召开的全国刑事检察工作会议提出了“坚持、巩固和完善‘适时介入侦查、引导侦查取证、强化侦查监督’的工作机制”等四项改革措施。[9]2003年1月4日,最高人民检察院召开了第十一次全国检察工作会议,会议提出建立符合诉讼规律的审查批捕、公诉工作机制。此后,检察引导侦查在全国各地的检察院都得到了推广和适用。

  各级检察机关侦查监督部门按照全国检察机关第一次侦查监督工作会议的部署,把工作重心放在引导侦查取证工作上,取得了一定的成绩。2001年1-11月,全国检察机关就介入侦查4万余件7万多人,参加重大案件的讨论31570件59685人。[10]通过检察引导侦查,及时制作明确、具体的补查提纲和事项,为公安机关的侦查工作指明方向。

  (六)地方性改革措施

  暂缓起诉制度。2000年最高人民检察院审查起诉厅厅长姜伟提出:“对未成年人犯罪案件的不起诉条件可适当放宽,在法律允许的范围内,对未成年犯罪嫌疑人扩大适用相对不起诉;探索对未成年犯罪嫌疑人暂缓起诉的做法。”[11]在犯罪日趋严峻的形势下,实行暂缓起诉有利于节约司法资源,提高诉讼效率。最早明确提出暂缓起诉并将其作为改革试点的是湖北省武汉市江汉区检察院。2000年12月,江汉区检察院对两名未满十六周岁的初中生实行了暂缓起诉,在这两名初中生履行了考察义务之后,检察院对他们做出了不起诉的决定,以这个案件为契机,江汉区人民检察院开始了对暂缓起诉制度的改革试点工作。[12]此后,2002年8月,南京市玄武区检察院针对11名15岁至17岁的中学生故意伤害案作出“暂缓起诉”决定,南京市以此为契机被列为全国暂缓起诉制度试点城市。2004 年最高人民检察院以没有法律依据为由决定将暂缓起诉制度的探索工作暂缓实行。此后,暂缓起诉制度的探索基本处于停滞状态。直到2010年最高人民检察院出台《最高人民检察院关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见的通知》《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》等文件,才使得曾经一度暂缓的暂缓起诉制度改革试点工作重新启动。

  中国式辩诉交易。我国现行的刑事诉讼法并没有规定辩诉交易制度,但是在司法实践中却存在着类似于辩诉交易的司法操作。2002年4月,黑龙江省牡丹江市铁路运输法院以“辩诉交易”的方式审理了一起被称为我国“辩诉交易第一案”的故意伤害案件,控辩双方就自愿认罪及从轻处罚协商达成一致,申请法庭对其协议予以确认,被追诉人也与被害人就附带民事赔偿问题达成和解。[13]“辩诉交易”在司法实践中存在,但由于这一制度给人以“以钱买刑”的印象,在当时的司法环境下,并没有在全国范围内推广,其本质是后来的刑事和解制度。

  通过修改《检察官法》以及推进司法考试,明确检察官的任职条件,为解决我国检察官非职业化问题做好了铺垫。主诉检察官办案责任制改革明确了办案人员职责以及保障措施,有利于保证检察官独立公正行使职权。强化检察机关法律监督职能是检察机关职能定位的内在要求,不仅能够保障诉讼案件办理的公正性,也能为权利受损的当事人提供法律救济。改革检察机关内外部监督制约机制,将检察权的行使置于被制约的法律框架之下,不仅是权力制约的要求,也是保障检察权独立公正行使的需要。检察机关侦查监督部门及时介入重大、复杂、疑难案件,特别是黑恶势力犯罪案件侦查,参加讨论,出席现场勘查,提出建设性意见,协助公安机关确定侦查方向,完善侦查方案,促使公安机关及时全面地收集和保全证据。

  这一时期检察改革的一个特点是存在地方性试点,暂缓起诉制度在实现诉讼经济,保护被害人、犯罪嫌疑人权利,以及恢复犯罪破坏的社区关系中起着重要作用。中国式辩诉交易能够迅速而彻底地处理了绝大部分刑事案件,是解决案件积压问题的一条佳径,而且大大降低了诉讼成本。但这些地方性试点只是个别基层检察院的制度创新与探索,无立法依据,最高人民检察院原副检察长张穹强调:“改革要依法进行,对暂缓起诉、辩诉交易、社会服务令等法律没有文明规定的问题可以探索、论证,时间成熟时可提出立法建议,但不能用于办案。”[14]

  三、第二轮司法改革中的检察改革(2008—2013)

  第二轮司法改革以2007年十七大为开启标志,直至2013年十八届三中全会之前。

  2007年10月15日,党的第十七次报告提出要“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”[15]为了落实十七大精神,中央司法体制改革领导小组于2008年通过了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,要求以加强权力监督制约为重点,紧抓影响司法公正、制约司法能力的关键环节,解决体制性、机制性、保障性障碍,建设公正高效权威的社会主义司法制度。

  《意见》提出了60项改革任务,涵盖优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障四大领域,其中检察机关牵头完成7项。第二轮司法改革的侧重点很明确:结合中国国情,加强司法监督,解决人民群众最不满意的司法腐败问题。

  2009年2月27日,最高人民检察院制订发布了《2009-2012年基层人民检察院建设规划》,规划包括五方面40项深化检察改革的任务。最高人民检察院于2009年3月1日印发并实施了《关于深化检察改革2009―2012年工作规划》(检察改革第三个三年改革意见),提出了优化检察职权配置,完善法律监督的范围、程序和措施;健全对检察权行使的监督制约;完善检察工作中贯彻落实宽严相济刑事政策的制度和措施;改革和完善检察组织体系和干部管理制度;改革和完善政法经费保障体制等五个方面的要求。明确了强化法律监督和自身监督是今后一段时期深化检察改革的重点。

  (一)优化检察职权配置

  职务犯罪案件逮捕批准权调整。最高人民检察院于2009年9月4日出台并实施了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》,规范了职务犯罪案件逮捕决定权的主体,细化了逮捕程序。职务犯罪案件逮捕决定权上提一级回应了社会上提出的检察机关自己给自己批捕、内部监督不力的质疑。

  量刑建议改革。2008年,《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》要求“规范自由裁量权,将量刑纳入法庭审理程序”。按照中央的统一安排,由最高人民法院牵头落实这一重要司法改革项目,最高人民检察院为协办单位之一。为积极推进人民检察院提起公诉案件的量刑建议工作,促进量刑的公开、公正,2010年2月,最高人民检察院实施了《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见(试行)》,明确了量刑建议的原则、适用范围、建议的具体内容等。检察机关的量刑建议改革作为量刑规范化改革的重要内容,是不可忽视的一环。

  (二)全面推进检务公开

  2006年6月26日,最高人民检察院出台了《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》,丰富了检务公开制度的方式和途径,规定了对违反检务公开规定的责任追究制度,完善了定期通报和新闻发言人制度。此后电子检务的建设在全国各级检察院迅速推开,截止2007年,全国32个省347个地市级检察院已经完成了检察院内部局域网的全覆盖。[16]最高人民检察院于2012年1月11日颁布的《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》要求检察机关办理申诉案件程序透明化,接受社会监督。这些做法有利于保证办案质量,促进社会矛盾化解,维护申诉人的合法权益,提高执法公信力。

  2013年1月11日,曹建明检察长在全国检察长会议上强调:“要推进检察权运行公开化,更加自觉接受外部监督。推行网上公开、网上查询等措施,进一步完善检务公开制度,除法律规定保密的情况外,要把执法办案的依据、程序、流程和结果及时公之于众,确保检察权在阳光下运行。”2013年10月中央政法委审议通过了《深化检务公开制度改革试点工作方案》,在全国5个试点院全面推进检务公开。最高人民检察院通过出台一系列文件,明确了检务公开的内容,细化了检务公开的程序,指导了检察人员推进检务公开工作,有助于实现让权力在阳光下运行。

  (三)拓宽监督渠道

  加强法律监督。最高人民检察院于2011年发布实施《关于强化上级人民检察院对下级人民检察院执法办案活动监督的若干意见》,明确了检察机关上下级的办案规则。2011年12月,最高人民检察院出台《关于加强检察机关内部监督工作的意见》,将内部监督的措施具体化。

  强加人大监督和社会监督。2010年,最高检察院出台了《关于进一步做好向全国人大常委会的专项工作报告有关工作的意见》《最高人民检察院与各民主党派中央、全国工商联和无党派人士联络工作办法》等文件[17],检察机关接受人大监督和社会监督的工作进一步规范化。

  (四)其他改革

  深入推进执法规范化建设。《2009—2012年基层人民检察院建设规划》要求积极推进基层检察院执法规范化、队伍专业化。为实现这一目标,最高人民检察院出台了相应的规范,包括《人民检察院规范化管理指导性标准》和《检察业务工作操作标准(范本)》,并在全国56个基层检察院开展试点工作,推动了检察机关的规范化建设。[18]

  队伍专业化建设。为加强检察官职业道德建设,2009年9月3日最高人民检察院第十一届检察委员会第十八次会议通过并实施了《中华人民共和国检察官职业道德基本准则(试行)》,基本准则提出了“忠诚、公正、清廉、文明”的检察官职业道德要求。2013年5月15日,最高人民检察院出台并实施了《关于加强和改进新形势下检察队伍建设的意见》,意见提出检察队伍建设的方向是专业化、职业化。最高人民检察院于2013年7月下发并实施了《关于加快推进检察人才六项重点工程的意见》,提出了“铸才、聚才、育才、扶才、优才、引才”六项思路,改进检察人才的教育培训、选拔任用和互动交流机制。

  最高人民检察院以强化法律监督职能和加强对自身执法活动监督制约为重点,推出了一系列改革举措,取得了明显成效。2013年,《最高人民检察院工作报告》指出:“全国检察机关紧紧围绕党和国家工作大局,忠实履行宪法和法律赋予的职责,着力强化法律监督、强化自身监督、强化队伍建设,各项检察工作取得新进展。”检察改革的成果奠定了下一阶段司法责任制及相关配套措施改革的基础。


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