检察改革40年的回顾与思考_东方法眼 [dffyw.com]
 
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检察改革40年的回顾与思考

2019年01月14日17:32 东方法眼 高一飞 陈恋
   
 

核心提示:(西南政法大学,重庆 401120) 内容摘要:司法改革已经走过40年,总结梳理人民检察院司法改革的理论与实践,合理评价改革得失,展望十九大后

  四、第三轮司法改革中的检察改革(2013——)

  这轮司法改革的时间跨度为2013年11月十八届三中全会至今。

  2013年11月12日,十八届三中全会全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出要“深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”这次会议标志着我国第三轮司法改革的全面启动。《决定》要求完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度、优化司法职权配置、推进严格司法、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障、加强对司法活动的监督。党中央对司法改革的重视程度达到了前所未有的高度,将司法改革置于依法治国时代背景下,抓准司法改革的切入点,明确了司法改革的目标,指出了司法改革的具体内容。

  为贯彻党中央精神,最高人民检察院于2015年2月16日印发并实施了《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》(检察改革第四个三年改革意见),提出了人民检察院应当完善保障依法独立公正行使检察权的体制机制;建立符合职业特点的检察人员管理制度;健全检察权运行机制;健全反腐败法律监督机制;强化法律监督职能;强化对检察权运行的监督制约等六个方面的改革任务。

  (一)以司法责任制为核心的四项基础性改革

  第一,司法责任制改革。最高人民检察院于2013年12月26日出台了《检察官办案责任制改革试点方案》,包括以下几方面内容,一是主任检察官为办案组织负责人,对案件办理负主要责任。二是要整合内设机构,探索设立相应的主任检察官办公室。三是确定主任检察官职责权限。四是完善监督制约机制。五是落实主任检察官待遇。2014年以来,全国31个省区市和兵团检察机关分3批开展试点。2015年9月28日,最高人民检察院公布实施的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,明确了检察机关实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式;明晰了各层级检察人员的职责权限;构建了检察人员司法责任体系,明确了责任追究原则。2017年6月,最高人民检察院正式启动司法责任制改革,10月起各级检察机关全面推行检察官办案责任制。

  第二,员额制和检察人员分类管理改革。确立检察官员额制度。首先,挑选优秀的办案人员。最高人民检察院于2015年2月16日印发实施的《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》,明确提出要建立检察官员额制度。员额制改革成效关系着司法责任制的落实,要保证员额制改革取得实效就要求入额检察官政治素养、专业素质、办案能力、职业操守过硬,并为入额人员提供制度保障。明确入额办案人员的权力和责任。通过员额制改革,实现检察官对案件终身负责,能够提高法官检察官的工作积极性,增强办案责任感,保证案件办理质效。《最高人民检察院关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告》指出,截至2017年11月,全国检察机关遴选出员额内检察官84444名,占中央政法专项编制的32.78%。基层检察院85%以上的人力资源配置到办案一线,办案力量增加20%以上。

  推行检察人员分类管理。2013年3月1日,中共中央组织部、最高人民检察院联合下发了《关于印发〈人民检察院工作人员分类管理制度改革意见〉的通知》,将检察机关政法编制内人员划分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类。2015年9月16日,中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过了《法官、检察官职务序列改革试点方案》《法官、检察官工资制度改革试点方案》。2017年3月,最高人民检察院出台并实施了《建立健全检察人员职务序列的指导意见》。针对检察人员的不同性质进行管理,并给予合理的保障,能够调动检察人员的工作热情,提升办案质量与效率。

  第三,健全检察人员职业保障机制。最高人民检察院于2015年6月1日起施行的关于《检察机关贯彻执行<领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定>和<司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定>的实施办法(试行)》要求检察机关要严格把握自己职责范围,认真做好干预、过问检察机关司法办案活动记录并及时对干预、过问检察机关司法办案活动线索进行处置。中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年7月21日施行了《保护司法人员依法履行法定职责规定》,明确了法官、检察官依法办理案件不受非法干涉,对干扰阻碍司法活动的行为,应当依法严厉惩处。检察人员职业保障机制的健全免除了检察官办案的后顾之忧。

  第四,推进省级以下检察院人财物统管。《最高人民检察院关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告》指出,政法专项编制收归省级统一管理,根据人均办案量,在全省范围内统一调剂使用。16个省份实现省级财物统一管理。

  (二)强化诉讼监督

  刑事诉讼监督。为深入贯彻落实党的十八大精神,充分发挥刑事申诉检察职能,更好保障公民合法权益、促进司法公正廉洁、维护社会和谐稳定,2013年3月25日,最高人民检察院实施了《关于加强和改进刑事申诉检察工作的意见》,提出加强和改进刑事申诉检察工作的总体要求和具体要求。2013年10月,最高人民检察院侦查监督厅实施了《关于侦查监督部门调查核实侦查违法行为的意见(试行)》,对调查核实的范围、原则、方式、期限、调查后的处理等都作了规定。此外,最高人民检察院于2016年1月22日发布并实施了《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定(试行)》,明确了羁押必要性审查的申请主体、审查机关、初审程序、审查方式、公开审查、报批程序、审查报告内容和结案方式,继续羁押必要性的判断标准、释放或变更强制措施的具体情形。

  民事诉讼监督和行政诉讼监督。最高人民检察院于2013年11月18日公布并实施了《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》,该规则对于民事诉讼检察监督的范围、条件等进行了细化。最高人民检察院于2016年4月15日公布并实施了《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》,明确了当事人可以申请监督的具体情形和时限要求,以及行政诉讼检察监督的原则、条件、范围、方式和程序等。

  检察机关法律监督覆盖刑事、民事以及行政诉讼是我国检察机关的法律地位决定的,也是人权保障对法律监督机关提出的要求。强化检察机关对诉讼活动的法律监督,能够有效防止司法裁判不公正的产生,推动检察机关全面行使监督权,对维护司法公正具有重要意义。

  (三)完善人民监督员制度

  人民监督员制度是加强民主监督、制约检察机关执法活动的重要制度。党的十八届三中全会提出:“广泛实行人民监督员制度,拓宽人民群众有序参与司法渠道。”中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及其贯彻实施分工方案》,对改革人民监督员选任管理方式作出明确部署。根据中央《关于深化司法体制和社会体制改革意见》要求,为进一步推动人民监督员制度的健全和完善,2014年9月4日,最高人民检察院印发了《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》,确定了北京等10个省(区、市)为试点地区。同年9月10日,最高人民检察院、司法部印发并实施了《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》。

  中央全面深化改革领导小组于2015年2月27日审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》,2015年3月7日最高人民检察院与司法部颁布并实施了该方案。上述文件的出台,标志着人民监督员制度的改革方向和相关举措基本确定。为落实《深化人民监督员制度改革方案》,最高人民检察院、司法部于2016年7月5日联合下发并实施了《人民监督员选任管理办法》,对人民监督员的职责、任职条件、选任程序、任期、名额、考核管理、免职情形作出规定。2016年7月13日,最高人民检察院出台并实施了《关于人民监督员监督工作的规定》,细化了监督范围、监督程序和履职保障等问题,提出建立人民检察院直接受理立案侦查案件台账、人民监督员监督事项告知等制度。

  (四)完成职务犯罪侦查权转隶

  2016年10月24日,中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议强调:“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督。”第一次提出了监察机关并明确了监察机关对国家机关及公职人员进行监督是其职责。

  2016年12月25日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。在试点一年成功经验的基础上,2017年10月31日,十二届全国人大常委会第三十次会议审议了《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定(草案)》。自此,监察体制改革全面推开试点,全国检察机关与监察委紧密配合,将职务犯罪侦查权转隶到监察委。曹建明检察长在2018年《最高人民检察院工作报告》中指出:到2018年3月,“四级检察院反贪、反渎和预防部门职能、机构及44151名检察人员已全部按时完成转隶。”

  (五)捕诉合一与内设机构改革

  第一, 捕诉合一改革。捕诉一体化办案模式在未成年人刑事案件中曾经有过试点。2012年10月,最高人民检察院出台并实施了《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》,明确要求设立未成年人刑事检察独立机构的检察院,一般应实行捕诉合一。2014年6月,吉林省检察院选择长春市南关区检察院等6个地方开展“捕诉合一”工作试点。2017年4月1日,湖南省长沙市雨花区人民检察院率先推动内设机构精减整合,实行“捕诉合一”办案机制改革。基层检察机关面临案件激增压力,有动力推进捕诉合一办案模式改革。改革取得了较好成效,积累了改革经验。

  2018年3月,检察系统开始公开讨论“捕诉合一”。截至2018年4月,全国有200家检察院已实行“捕诉合一”,其中省级院两家、市级院18家、基层院180家。目前,除吉林、北京、江苏、贵州、湖南、湖北、山西、上海等八省市外,辽宁、内蒙古、西藏、青海等地正在推进,重庆、山东、浙江等地在积极探索。[19]捕诉合一改革持续推进的过程已经表明,这项改革的全面铺开已成必然。但从上述数据来看,捕诉合一改革多停留在基层检察院,省市检察院改革成果不明显。

  2018年7月25日,最高人民检察院检察长张军在大检察官研讨班开幕时提出:“要以检察机关内设机构改革为突破口,通过重组办案机构,要以案件类别划分、实行捕诉合一”。[20]此后,捕诉合一改革已经成为检察机关的改革重点。2018年8月初,历次改革的排头兵上海首先通过了《上海市检察机关“捕诉合一”办案规程(试行)》,试行期限为一年,职务犯罪案件、未成年人刑事案件参照上述规定办理,另有特殊规定的除外。这是首个省级层面的地方性“捕诉合一”司法改革文件。检察机关全面推行捕诉合一改革已是大势所趋。

  第二, 内设机构改革。2016年1月22日,孟建柱同志在中央政法工作会议上指出:“目前,有的地方法院检察院内设机构过多,造成司法职能碎片化。最高法院、最高检察院已制定省以下法院、检察院内设机构改革试点方案,今年重点推进设区市和县级法院检察院内设机构改革试点,整合基层司法资源,提高办案质量和效率。”[21]内设机构改革形式上表现为机构的增减和重新排列组合,背后反映的则是对检察权性质和检察权运行规律的认识,以及对检察职能的优化配置。优化职能配置,必须坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责,这就是大部制改革的实质。

  2016年8月,中编办和最高人民检察院联合下发了《省以下人民检察院内设机构改革试点方案》。《试点方案》只对改革作出原则性规定,基层检察院在结合自身实际又遵循司法规律的基础上纷纷出台地方性规范,用以指导改革。如江苏省检察院下发了《基层人民检察院内设机构改革全面试点方案》,全面且详尽地规定了改革的方向、原则、机构与职能设置的方式方法,以及业务和人员管理等;陕西省人民检察院与陕西省编办共同制定下发了《陕西省市、县级人民检察院内设机构改革方案(试行)》,明确了市级院和基层检察院的机构设置。

  曹建明检察长在2018年《最高人民检察院工作报告》中指出:“1854个检察院开展内设机构改革,一线办案力量普遍增长20%以上。”内设机构是接下来检察机关改革的重点,合理的内设机构设置,能够使检察机关的办案机制更加科学合理,提高办案质效。

  这一轮改革的主要成绩表现在:

  检察机关司法责任制改革基本落实。四大基础性改革顺利完成,通过一系列改革举措的落实和新的办案机制的实施,检察机关在办案中最大限度地保障了当事人的合法权益,检察机关司法公信力得到有效提升。

  诉讼监督取得了较好效果。2018年《最高人民检察院工作报告》披露,对认为确有错误的民事行政生效裁判、调解书提出抗诉2万余件,人民法院已改判、调解、发回重审、和解撤诉1.2万件;提出再审检察建议2.4万件,人民法院采纳1.6万件。对审判程序违法情形提出检察建议8.3万件,对民事执行提出检察建议12.4万件。检察机关依法履行法律监督职能,保障了国家权力的正确行使,促进了公平正义的实现。人民监督员制度改革方面,2014年深化改革以来,人民监督员共监督案件9241件。这次改革解决了过去检察机关自己选任人员监督自己的困境,强化了人民监督员的公正性,也保证了民主监督应有的效果。

  党的十八大以来的5年,是全面深化司法改革的5年。党的十八届三中、四中全会对司法体制改革进行了系统规划和周密部署,确定了9大改革领域、129项改革任务,制定了具体的施工图和时间表。[22]《最高人民检察院关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告》指出,至2017年9月,中央部署由最高人民检察院承担的29项改革任务已基本完成或结项;检察改革规划提出的91项具体改革举措,82项已出台改革意见或结项。目前检察机关已经保质保量完成了阶段性改革任务。

  五、总结与展望

  从1978年十一届三中全会开始,检察改革已经走过40个年头,每一轮改革都是针对司法实践而提出的,旨在解决司法难题。恢复重建中的检察改革较多地体现了自发性和自下而上的特点,主要着重于系统内部的改革。[23]《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》要求“检察机关和司法机关要保持应有的独立性”,将检察机关与司法机关并列并提出了检察机关在司法活动中的独立要求。但是这一时期,为了大力发展经济,法制建设遵循保证经济健康发展的改革标准,检察改革围绕保证经济建设健康发展这一重心展开,检察机关独立行使权力并没有受到应有重视,完善的监督机制也并没有建立起来,司法不公、执法不严以及司法腐败现象时有发生。这也是下一阶段检察改革需要解决的具体问题。

  针对前一阶段改革的遗留问题,第一轮司法改革围绕保证检察权独立行使展开。维护司法公正,重要一环就是要保证检察官独立行使职权,并且检察机关要严格执法、廉洁执法。推进检察官职业化建设、实行主诉检察官办案责任制、强化法律监督职能、加强检查机关内外部监督等都是围绕上述目的而展开的。这一阶段的检察改革,内容是探索和建立中国检察制度基本框架,确立检察机关法律监督的范围、途径、手段、制度、主体。检察机关的职务犯罪侦查制度、公诉制度、诉讼监督制度等基本定型并构成了法律监督制度的基本内容。[3]通过这一轮检察改革,检察制度更加符合司法规律,增强了其科学性。这一时期检察改革存在最高检引导下级检察机关推进检察改革和地方检察院自行试点两条改革路径。但是地方试点由于没有法律依据,其合法性受到质疑。

  第一轮检察改革的既定目标并没有完全实现,具体表现在:检察院在招录检察官时并没有按照法律规定严格执行学历要求;部分检察院招录了大量的行政人员占用了人事编制;对于已经进入检察院但不符合《检察官法》学历要求、资格要求的人员,又没有为其转岗或者退出检察院提供相应配套政策和措施。这些现状导致检察官职业化没有真正实现,业务精通的司法队伍没有真正形成。由于检察院领导不愿放权、部分地区检察队伍专业素质不高、配套措施不健全等原因,主诉检察官制度在十多年的实践中,处于被虚置状态,仅少数检察院因“案多人少”的压力或领导刻意试点等原因有所保留。[24]尽管检察权内外部制约机制初步建立,但实践中仍然存在检察官滥权、越权、违反程序等问题,而且由于在检察机关内部没有法定的专门的业务监督部门,导致内部监督制约机制具有一定的随意性和不稳定性,滥用职权、越权办案的现象时有出现,执法随意性始终存在。人民监督员的选任以及管理方式不合理、监督范围有限、监督程序运作不够顺畅、监督效力和程序刚性不足等问题,使得人民监督员并没有发挥好监督作用。检察引导侦查制度在实践中也遇到了一些问题,如指导侦查的案件范围没有限定;遭遇公安机关的抵触情绪;提出的侦查指导意见如不适当或公安机关不采纳正确的指导侦查意见时如何处理没有明确;等等。

  十七大报告再次强调建设公正高效权威的社会主义司法制度,司法改革要保障检察机关独立公正行使职权。第一轮司法改革并没有解决司法腐败问题,这也为第二轮检察改革提出了改革任务。为贯彻中央精神,第二轮司法改革开始,最高人民检察院就出台检察机关第三个三年改革意见,指出这一阶段检察机关改革的重点是强化法律监督和自身监督。这一阶段的检察改革呈现出重机制改革轻体制改革的特点。在特定历史阶段需要有这样的侧重,但在强调监督制约机制为重点的改革中,人民检察院组织体系和检察干部管理制度以及改革和完善政法经费保障体制并没有得到落实。这些体制性改革没有落实,无法解决司法地方化和行政化问题,直接影响了检察机关独立行使职权。

  第三轮司法改革站在前两轮司法改革的既有成果之上,吸取了第一轮、第二轮检察改革的经验与教训,强调体制与机制改革并举的重要性。党中央对于完善中国特色社会主义检察制度,充分发挥检察机关法律监督作用十分重视,各项检察改革稳步推进,一些涉及检察职权配置、完善法律监督措施的改革文件陆续出台。这一轮改革推进了以司法责任制为核心的四项基础性改革,旨在解决司法地方化与行政化,有利于保障检察机关独立公正行使职权。这一轮司法改革强调改革的全面性,一方面保障检察机关独立行使检察权,另一方面通过法律监督与民主监督,促使检察机关公正行使权力。

  对十八以来的司法改革成果最全面的评价和十九大后司法改革基本方向的最权威的概括,体现在2017年7月10日习近平总书记在十九大召开前最后一次全国司法体制改革推进会作出的书面指示。习近平指出,“党的十八大以来,政法战线坚持正确改革方向,敢于啃硬骨头、涉险滩、闯难关,做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革,司法公信力不断提升,对维护社会公平正义发挥了重要作用。”将来“要全面落实司法责任制,深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革,开展综合配套改革试点,提升改革整体效能。”[32]习近平总书记2017年7月10日的指示,对十八以来的司法改革作出了最全面的总结。

  但是,第三轮检察改革仍有不足之处。司法责任制改革明确了入额检察官的办案职责,但是与其相关的配套性改革措施不够完善,检察官独立办案后的监督机制仍不健全、检察官履职保障机制和待遇仍然没有到位。进入人民监督员监督程序的案件占全国职务犯罪案件总量比例较小,这在一定程度上表明,“参与式”监督并未收到应有的功效。[25]过去,人民监督员的作用主要是监督职务犯罪侦查,现在,职务犯罪侦查权转隶监察委,人民监督员存在的主要基础已经不存在,人民监督员的功能急需调整。检察机关人员以案谋私、以案谋钱等现象时有发生,内部和外部监督机制还需要加强与完善。捕诉合一可能引起审查起诉形式化,这一现象也需要检察机关接下来用制度予以规范。内设机构要精简,但检察业务的精细化、专业化建设也是检察工作的重要方向,如何协调好两者的关系,就成为现实的问题。这些问题也是检察机关在将来的司法改革过程中亟待解决的。

  2017年10月17日,《中国共产党第十九次全国代表大会报告》指出,要“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”综合配套改革是事关司法体制改革全局和成败的重大举措,是党中央要求司法体制改革落地见效、全面决胜的关键,具有十分重要的意义。

  2018年7月24日,十九大后第一次全面深化司法体制改革推进会在深圳召开。中共中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨在会议上强调,要准确把握新时代、新阶段、新任务,科学谋划、统筹推进司法体制改革,加快构建总揽全局、协调各方的党领导政法工作体系,系统完备、科学合理的司法机构职能体系,权责统一、规范有序的司法权运行体系,多元精细、公正高效的诉讼制度体系,联动融合、实战实用的维护安全稳定工作机制体系,普惠均等、便民利民的司法公共服务体系,约束有力、激励有效的职业制度体系,为维护社会稳定、促进公平正义、服务人民群众提供完备体制机制保障。[26]这次推进会在充分分析十八大以来的司法成绩后,立足于已有的改革成绩,提出了今后司法改革构建“七个体系”的具体要求,为接下来的改革工作指出了方向。

  2018年10月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》对检察机关职权配置重新定位,肯定了检察机关职务犯罪侦查权转隶的成果,保留了特定案件的侦查权。同日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》对人民监督员的监督范围进行了重新规划,并完善了法律监督措施。

  上述会议以及法律修改为检察机关接下来的改革指明了工作重点,具体表现在以下五方面:

  第一,开展落实司法责任制综合配套改革试点。党的十九大对“深化司法体制综合配套改革”提出了明确的要求,这也是将来检察改革的重心。深化司法体制综合配套改革的意义在于:它明确了在司法体制改革的主体框架已经确立之后,司法体制改革面临的主要任务是进行内外部“精装修”,要在“综合配套,整体推进”上下功夫。[27]综合配套改革事关司法体制改革全局和成败,影响整个改革的效果。

  2017年8月29日,中央深改组审议通过了《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》,一个月后,上海市委召开推进会,正式启动上海司法体制综合配套改革。《框架意见》从规范权力运行、深化科技应用、完善分类管理、维护司法权威等4个方面提出了25项改革举措。上海把25项改革举措细化分解为117项具体改革任务,明确2019年全面完成改革。

  上海是全国唯一开展司法体制综合配套改革试点的地区。可见,司法体制综合配套改革试点刚刚在一个地区试点,在其他地方推开还需要时间,改革的道路还很长远艰巨。在下一步工作中,检察机关将继续推广司法责任制综合配套改革试点,加强立法工作,巩固试点成果,推动各配套措施统筹协调,避免机制盲区,全面保障司法责任制能够落实、落地、落细。

  第二,深化检察改革和现代科技应用结合。2017年7月10日,孟建柱同志在全国司法体制改革推进会上强调:“要充分认识现代科技对司法体制改革的巨大推动作用”“大数据、人工智能新时代,我们不仅站在‘巨人’的肩膀上,而且站在人类的‘智慧之巅’。”[28]在该次会议上孟建柱同志指出了司法体制改革与现代科技应用结合的具体方式,如善于运用大数据、人工智能等现代科技创新监管方式;建立司法智能服务系统,为当事人提供类案检索推送等服务;运用科技推进“审判中心”改革;等等。破除体制机制障碍的根本途径要依靠改革,而突破传统司法手段的局限则要依靠科技,两者的融合必将激发更大的创造力。

  2016年9月1日最高人民检察机关发布的《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》要求加快建立智慧检务五大体系:检察信息感知体系、高效网络传输体系、智能信息服务体系、智慧检务应用体系、科技强检管理体系。曹建明检察长在2017年《最高人民检察院工作报告》中指出,按照电子检务工程规划,到2017年底,建成了覆盖全国四级检察机关的司法办案平台、检察办公平台、队伍管理平台、检务保障平台、检察决策支持平台、检务公开和服务平台,实现对检察工作全面全程规范化、网络化、智能化的管理。2018年1月3日,最高人民检察院发布的《最高人民检察院关于深化智慧检务建设的意见》提出:深化智慧检务的建设目标是加强智慧检务理论体系、规划体系、应用体系“三大体系”建设,形成“全业务智慧办案、全要素智慧管理、全方位智慧服务、全领域智慧支撑”的智慧检务总体架构。到2020年底,充分运用新一代信息技术,推进检察工作由信息化向智能化跃升,研发智慧检务的重点应用;到2025年底,全面实现智慧检务的发展目标,以机器换人力,以智能增效能,打造新型检察工作方式和管理方式。

  为实现智慧检务的改革目标,检察机关在接下来的改革中需要进一步加强信息化、大数据、人工智能与司法体制改革的深度融合,找准技术与制度的契合点。

  第三,依法行使特定侦查权。2018年《刑事诉讼法》确认:“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查。”修订后的人民检察院组织法也再次确认了检察机关的侦查权:依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权,包括司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件。司法职务犯罪侦查权的保留,让检察机关的诉讼监督具有了必要的能力和手段。检察机关在诉讼监督中发现了司法工作人员利用职权实施的犯罪,必然已经进行过大量的调查,不需要再移送监察委重复调查,节约了司法资源。

  同时根据监察法规定,监察委员会移送起诉的案件,检察机关经审查,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,“必要时可以自行补充侦查”。在职务犯罪侦查权转隶监察委后,《刑事诉讼法》与《人民检察院组织法》的修订保留了检察机关特定类型的侦查权,为检察机关履行法律监督职责提供了条件。在检察机关内部原有的职务侦查机构都转隶后,将来,检察机关的侦查权由哪个部门行使、如何行使,都将是改革的重点。

  第四,深化人民监督员制度改革。2018年10月26日,十三届全国人大常委会第六次会议通过了《中华人民共和国人民检察院组织法修订草案》。此次修法为1979年人民检察院组织法通过后的一次大修,修法亮点集中体现为司法改革成果法律化制度化。修订后的人民检察院组织法对检察机关自觉接受监督、推进规范司法也有了更完善的规定。人民检察院组织法第27条规定:“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。”这一规定突破了2016年《关于人民监督员监督工作的规定》将人民监督员监督范围限定在刑事案件的局限,为检察机关在民事、行政检察和公益诉讼等领域进一步拓展人民监督员监督范围留下空间,使人民监督员制度在检察机关工作重心聚焦于检察监督主业的时代背景下焕发新的生命力。

  第五,完善法律监督措施。2018年10月26日修订的人民检察院组织法对于检察机关的法律监督权进行了细化,并增强了法律监督的操作性。修订后的人民检察院组织法确认了检察调查核实权、司法职务犯罪侦查权、补充侦查权,同时,“提出纠正意见”“检察建议”等监督方式的法律监督刚性得到了加强,规定有关单位应当及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。坚持检察机关法律监督的宪法定位,履行好法律监督职能,是建设中国特色社会主义法治国家的要求,是全面深化改革和全面依法治国的要求,更是检察机关新时代的新使命。

  经历40年的艰苦历程,我国逐渐走上了一条遵循司法规律又符合中国国情的检察改革之路。习近平总书记指出,“历史和现实都告诉我们,一场社会革命要取得最终胜利,往往需要一个漫长的历史过程。只有回看走过的路、比较别人的路、远眺前行的路,弄清楚我们从哪儿来、往哪儿去,很多问题才能看得深、把得准。”[29]在新一轮司法改革继续推进的中途,我们回顾这40年来的改革,期待能为我们走好未来的司法改革之路提供理论参考。

  我国历次检察改革,都是针对群众反映强烈、司法制度中亟待解决的问题而展开,不同的历史阶段有不同的问题。党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央提出了全面深化改革,建设法治国家的战略目标。伟大事业需要伟大斗争,对于处于社会变革时期的中国而言,我们要在新起点上,充分发挥中国特色社会主义检察制度的优越性,将检察改革向纵深推进,全面实现十八届三中、四中全会及十九大所确立的检察改革的既定目标。

  Retrospect and Reflection on the 40 Years of Procuratorial Reform

  Gao Yi-fei   Chen lian

  (Law school, Southwest University of Political Science&Law,Chongqing, 401120,China)

  Abstract: The judicial reform has gone through 40 years. It is of great significance to summarize and sort out the theory and practice of the judicial reform of the People's Procuratorate, to rationally evaluate the gains and losses of the reform, and to look forward to the future of the reform of the People's Procuratorate after the Nineteenth National Congress of the Communist Party of China. Since the reform and opening up, the procuratorial reform has gone through four stages.The first stage is the restoration of procuratorial reforms (1978-1996). The reforms include: institutional recovery and reconstruction, strengthening economic procuratorial work, and adjusting procuratorial power.The second stage is the procuratorial reform in the first round of judicial reform (1997-2007). The reforms include: strengthening the professional construction of prosecutors, implementing the responsibility system for prosecutors, strengthening the role of legal supervision, and reforming the procuratorial organs themselves. Supervision and control mechanism.The third stage is the procuratorial reform in the second round of judicial reform (2008-2013). The reforms include: optimizing the allocation of procuratorial powers, comprehensively promoting procuratorial disclosure, and broadening supervision channels.The fourth stage is the procuratorial reform in the third round of judicial reform (2013--). The main contents of the reform include: implementing the judicial responsibility system, strengthening the supervision of litigation, improving the system of people's supervisors, and completing the investigation of the right to investigate crimes. Responsibility for unity and internal institutional reform.In the latest round of reforms, by September 2017, the central government’s 29 reform tasks undertaken by the Supreme People’s Procuratorate have been basically completed or completed; 91 specific reform measures proposed by the procuratorial reform plan, and 82 have introduced reform opinions or Knot. At present, the procuratorate has completed the phased reform task with quality and quantity.After the 19th National Congress of the Communist Party of China, the procuratorial reform will be promoted in depth with the comprehensive reform of the judicial system. The future procuratorial reforms have a long way to go.However, the third round of reforms still has shortcomings. For example, the relevant supporting facilities for the reform of the judicial responsibility system are not perfect, the supervision procedures of the people’s supervisors have not received practical results, the internal and external supervision mechanisms of the procuratorial organs need to be strengthened, and the reform of internal institutions has a real dilemma; and many more.The Fourth Plenary Session of the 18th Central Committee, the National Judicial System Reform Promotion Conference, the report of the 19th National Congress, the first comprehensive deepening of the reform of the judicial system, and the revision of the Criminal Procedure Law and the Organic Law of the People's Procuratorate pointed out the next step of the procuratorate. Key points for reform: carry out pilot reforms of comprehensive judicial reform, deepen procuratorial reform and integration of modern science and technology, exercise independent investigative powers according to law, deepen the system of people's supervisors, and improve legal supervision measures.As the basic body of judicial reform, the procuratorial organs will advance the procuratorial reform in depth in accordance with the reform line set by the Party Central Committee. After 40 years of arduous process, China has gradually embarked on a road of procuratorial reform that follows the judicial law and conforms to China's national conditions. The future procuratorial reforms have a long way to go.

  Keywords:Prosecutorial reform; the lawsuit procuratorial;Prosecution disclosure;Investigation power transfer;Institutional reform;Comprehensive reform

  参考文献:

  基金项目:司法部重点项目(17SFB1006)、国家社科基金项目(18BFX078)

  作者简介:高一飞,博士,教授,博士后,博士生导师

  陈恋,博士研究生

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