法院领导监督管理与干预法官独立办案的界限_东方法眼 [dffyw.com]
 
首页 > 法学 > 程序法 > 正文

法院领导监督管理与干预法官独立办案的界限

2019年01月17日19:30 东方法眼 高一飞 赵毅城
   
 

核心提示:内容摘要:院庭长审判监督管理问题是本轮司法改革的核心问题之一。本轮院庭长审判监督管理机制改革强调回归司法规律,通过充分有效放权和强化审判

  内容摘要:院庭长审判监督管理问题是本轮司法改革的核心问题之一。本轮院庭长审判监督管理机制改革强调回归司法规律,通过充分有效放权和强化审判监督管理,厘清审判权与院庭长审判监督管理权之间的关系,实现院庭长审判监督管理的科学化。目前,改革的成效显著,废除了院庭长审签裁判文书制度,对一般案件只能进行流程监督,特定类型个案监督走向程序化。同时,改革落实过程中仍存在不少问题,表现为:明显违规审核裁判文书的情况仍然存在、变相审批案件严重影响独立审判、难以追究院庭长插手干预个案的责任、特定类型个案监督尚存在诸多漏洞。将来,我们应当通过综合配套改革实现院庭长审判监督管理科学化,主要措施包括:加快完善特定类型个案监督制度、建立公开透明的监督流转程序、完善院庭长违规干预个案的问责制度、加快推进法院内设机构改革、发挥专业法官会议的咨询与指导功能、促进审委会专职委员职能回归。

  关键词:院庭长审判监督管理;实证考察;存在问题;完善建议

  原标题为《院庭长审判监督管理机制的当前改革》,同时发表于《湖南社会科学》2018年第6期,第64-75页。

  引 言

  院庭长审判监督管理问题是本轮司法改革的核心问题之一。回顾过去近20多年法院改革进程,我国法院院庭长审判监督管理机制改革经历了行政化强势管理、去行政化弱势管理、技术性考评和专门化制衡管理等四个阶段的探索。1总的来看,几轮改革尝试的结果并不理想。以院庭长“批案制”为代表,院庭长的“手”伸得过长,且缺乏有效制约,致使院庭长直接或间接干预个案裁判现象泛滥。这严重背离了司法规律,破坏了司法独立,影响了办案质量,削弱了司法公信力。

  一直以来,如何破除司法行政化,在审判权独立行使与加强审判监督管理之间取得平衡,是让改革决策者颇为头疼的问题。改革决策者既想实现审判权独立,又想充分发挥院庭长的审判监督管理作用。但是,从现实呈现的结果来看,我国人民法院院庭长审判监督管理机制改革在充分有效放权与强化监督管理之间兜兜转转,呈现出“一放就乱”“一管就死”的局面,2根本问题始终没有很好地得到解决。

  为破解这一改革难题,2015年9月21日最高人民法院发布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》),围绕落实十八届四中全会提出的“让审理者裁判,由裁判者负责”这一核心目标,法官独立还是法院独立成了一个可以终结的话题3,法官独立的目标已经确立。但是,我们同时应当启动全新模式的院庭长审判监督管理机制改革。《意见》为人民法院院庭长审判监督管理机制改革提供了基础原则、政策依据和制度框架,明确了院庭长的审判监督管理职责,使院庭长的审判监督管理权得以走向制度化和程序化。4

  而在改革实践中,部分法院的管理层对院庭长审判监督管理机制改革的精神缺乏深入了解,出现了错误判断和解读,导致部分院庭长不愿放权、不敢监督、不善管理等改革乱象丛生。2017年4月12日,最高人民法院发布《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》(以下简称《意见(试行)》),力图回应改革关切,规范院庭长的监督管理职责,使院庭长审判监督管理机制改革重新步入正轨。那么,司法实践中,这些改革的理念、政策、制度贯彻落实情况究竟怎样?

  本文依据地理和经济因素,选取我国几个地区的人民法院,通过发放问卷、电话访问、当面座谈等方式开展实证调研,力图“窥一斑而见全豹”,对我国院庭长审判监督管理机制改革的实践落实情况有一个初步的了解。这几个地区的法院分别是:东部地区S市X区人民法院、Y市中级人民法院;南部地区H市中级人民法院、N市Q区人民法院;中部地区Y市L区人民法院;北部地区C市中级人民法院;西部地区Y市J县人民法院;西北地区A市中级人民法院。在文中,全部简称为:X法院、Y法院、H法院、Q法院、L法院、C法院、J法院、A法院。调研问卷采用电子问卷的方式发放,设置问题20个,回收问卷共计69份。根据筛选规则,确认有效问卷66份,其中基层法院(副院长)2位,庭长(副庭长)14位,法官及法官助理40位。

  接下来,笔者将对本轮我国院庭长审判监督管理机制改革的思路、目标、制度建构进行分析,试图对本轮院庭长审判监督管理机制改革有一个较为清晰的理解和总体把握。在此基础上,梳理我国院庭长审判监督管理机制改革存在的问题,并以问题为导向,尝试提出一些解决问题的办法,以期能够对我国院庭长审判监督管理机制改革的深入推进提供自己的意见。

  一、为什么需要院庭长审判监督管理

  进行院庭长审判监督管理机制改革,首先就要回答“要不要院庭长审判监督管理”这一问题。对此,理论界探讨较多,肯定论和质疑论5两种观点针锋相对。梳理起来,主要有监督制约说6、修正说7、合理界定说8、司法自治说9等几种观点。从目前学界的研究现状来看,肯定论是主流。笔者亦赞成肯定论的观点,认为院庭长对审判权行使进行一定程度的监督和管理是合理而必要的。具体理由如下:

  第一,从历史教训的角度看,需要院庭长审判监督管理。“一五司改纲要”就要求院庭长不再签发裁判文书。站在后来者的角度,当时改革的初衷是好的,但是由于改革过于激进,不符合当时的司法实际,缺乏相关制度配套,这项改革很快就夭折了。而这一失败教训导致后来改革“改弦易辙”,从此走向逐步加强和完善院庭长审判监督管理之路。自“二五司改纲要”提出完善法院审判管理制度以来,我国人民法院院庭长审判监督管理职能逐步强化。至2011年,院庭长审判监督管理职能发展到最高点,形成了全员管理、全程管理、全面管理的监督管理格局。院庭长审判监督管理机制发展至今天,已深度融入整个法院的权力运行体系,形成了一整套制度体系、操作流程和行为规范。无论是法院领导层抑或是一线法官都对这一机制存在某种程度的“路径依赖”。10如果取消院庭长对审判权行使的监督和管理,打破法院行经多年的权力运行体系,将导致灾难性的后果。“一五司改纲要”的教训就是明证。因此,必须认识到,院庭长审判监督机制的改革是一个“渐进的工程”,是不可能一蹴而就的。

  第二,从法治发展的经验来看,需要院庭长审判监督管理。一直以来,审判的独立性都是现代司法的核心价值。但是,随着法院“案多人少”的矛盾不断激化,如何有效提高司法公正和司法效率已成为是一项世界性难题。即便是在西方法治发达国家的法院系统,也越来越认识到审判监督和管理的重要性,纷纷对法院系统进行改革,强化对法官独立行使审判权的监督和管理,如美国上世纪的司法管理运动、英国的审判管理流程制度改革等等。11不过,在西方法治发达国家,更加强调的是审判管理的协调、服务和监督作用,而不是主宰和干预审判权的独立运行。目前,在我国,无论是理论界还是实务界,也越来越认识到这一世界主流趋势。我们所面临的课题,不是取消院庭长审判监督管理,而是如何理顺审判权和院庭长审判监督管理权之间的关系,实现院庭长审判监督管理权力运行的科学化。

  第三,从权力行使的规律来看,需要院庭长审判监督管理。一是保障办案质量的需要。当前,司法改革仍在紧张有序进行,独任法官或合议庭还不能完全有效履行独立裁判职能。若此时骤然放权,可能影响办案质量,不仅不利于院庭长审判监督管理机制改革,还可能影响诸如法官员额制改革、合议庭制度改革等其他改革的顺利实施,更甚者影响整个司法改革的向前推进。二是权力制约的需要。“绝对的权力导致绝对的腐败”,审判权也是一种权力。为防止出现法官擅权、专横腐败的灾难性后果,需要院庭长进行审判监督管理。三是统一裁判尺度的需要。如何统一裁判尺度,是一项世界性难题。虽不能说审判监督管理是解决这一问题的根本途径,但就目前来看,这一方法相对最有效。

  第四,从一线法官的需求看,需要院庭长审判监督管理。司法实务界,一线法官对院庭长审判监督管理权的认同度很高。根据学者对一线司法部门的调研情况来看,关于院庭长审判监督管理的必要性问题,高达88.2%的调研对象认为院庭长审判监督管理有必要。关于院庭长审判监督管理与司法独立的关系问题,高达86.4%的调研对象认为院庭长审判监督管理与司法独立并不矛盾。12关于院庭长审判监督管理职能与案件裁判质量的关系问题,根据调查,49%的受访者认为院庭长审判监督管理职能的发挥有助于保证案件的裁判质量。安徽滁州中院的调研数据也显示,大部分受访法官切身感受到院庭长审判管理和监督为办案带来的好处并予以认可。13这些数据说明,一线办案法官对院庭长审判监督管理是有现实需要的。部分一线法官的素质还跟不上,对于一些疑难复杂案件、新类型案件、社会影响较大的案件等,需要院庭长重点“关注”。院庭长贸然放权,一线法官会失去“依靠”。

  二、院庭长审判监督管理机制改革的成绩

  要实现“让审理者裁判”的改革目标,院庭长审判监督管理活动必须一改以往院庭长“手伸得过长”的旧习,回归司法规律。司法具有亲历性、中立性、被动性和独立性。回归司法规律就要求,院庭长进行审判监督管理活动应当不妨碍法官独立行使裁判权。14 从司法改革的一系列纲领性文件来看,改革的总体逻辑是“一放一管”,重点在“放”,在于管好院庭长“伸得过长的手”,给其带上镣铐,让其“带着镣铐跳舞”。

  “徒法不足以自行”,再好的改革理念、制度安排、创新举措若不能真正贯彻实施都不过是“空中楼阁”。以《意见》的发布为改革起点来算,我国人民法院院庭长审判监督管理机制改革落地实施已两年有余。综合来看,改革取得的成绩是有目共睹的,应当给与充分肯定。

  (一)废除了院庭长审签裁判文书制度

  裁判文书审签制度使院庭长对个案裁判拥有实质上的影响力。在过去,刑事案件经过独任法官或合议庭开庭审理和集体评议之后,就会制作案件判决书。此时的案件判决书并不是立即生效,也没有产生实质效力,更不能直接对外公布,判决书需先交由业务庭庭长进行审核。在文书的审核过程中,业务庭庭长不仅可以修改文书的格式、文字,而且还可以对案件的事实认定、证据分析、法律适用和案件裁决产生实质影响。审核通过后还需要交由分管院长决定签发。也就是说,只有通过院庭长的审核和签发程序,裁判文书才正式生效、具有实质效力并对外公布。

  《意见(试行)》第1条明确要求,废止院庭长审签裁判文书制度。具体而言:第一,一般情况下,对于普通类型的案件,严格禁止院庭长继续通过裁判文书的审签程序对个案裁判发挥实质影响力,将裁判文书的内容决定权和程序签发权归还给独任法官和合议庭。第二,对于符合个案监督程序的“四类案件”,若案件无异议,院庭长也不再审核签发裁判文书,由独任法官和合议庭审核签发。但是,当院庭长与独任法官或合议庭发生争议,并依照特定类型个案监督程序将案件提交审判委员会,由审判委员会作出最终裁决的案件,则由院长进行签发。第三,依法由中级以上的人民法院设立的赔偿委员会作出决定的案件,裁判文书由赔偿委员会主任委员或经授权的副主任委员审核签发。传统意义上的院庭长审签裁判文书制度正式走入历史的坟墓。

  院庭长不再审签裁判文书了,那么裁判文书由谁来进行审签呢?根据调研,依据法院审判组织的基本架构和裁判文书审签主体不同,裁判文书审签制度主要有承办法官审签制和审判长审签制两种。第一种模式是承办法官审签制。该模式以X法院为代表。在这种模式下,院庭长不再审核签发裁判文书,裁判文书的审核签发完全由承办法官自主决定,也即承办法官对案件拥有最终决定权和裁判文书审核签发权。第二种模式是审判长审签制。该模式以Y法院为代表。在这种模式下,裁判文书的审核签发权转移到审判长的身上,也即审判长在整个审判团队中居于核心地位,拥有对案件的最终决定权和裁判文书的审核签发权。15这两种模式都是在法院组织扁平化的大背景下,结合法院审判组织体系改革,合理配置裁判文书的审批职权,促进裁判文书审签制度平稳过渡、良性发展。

  (二)对一般案件只能进行流程监督

  根据《意见(试行)》第2条的要求,法院院庭长不得再干预独任法官或合议庭依法独立行使裁判权。这也就意味着院庭长必须转变以往的监管方式,实现监管方式的科学化。2015年底以来,随着司法改革不断深入推进,院庭长监督管理方式发生了根本的变化。

  第一,监督管理手段从秘密化向公开化转变。过去,法院院庭长监督管理的手段,要么是坐在办公室里面批阅文件,要么是当面听取汇报给出意见,要么是旁听合议发表意见……整个监督管理过程呈现高度的秘密性,多数情况下,院庭长对个案的意见不会形成书面文字,也不会在法院办公平台上留下任何痕迹。当前,整个监督管理的过程慢慢从口头化、秘密化向书面化、痕迹化转变,基本实现了院庭长监督管理手段的公开化。

  第二,监督管理内容从实体化向程序化转变。实践中,院庭长对个案的实体裁判关注度明显降低,基本实现了监督管理的内容从案件实体裁判向关注程序事项上的转变。院庭长主要关注独任法官或合议庭的审判程序是否合法,是否有案外因素干预独任法官或合议庭的个案审判,法官司法行为、司法礼仪、精神风貌是否规范,法院案件裁判标准是否统一,法律适用是否准确等事项。根据访谈,一线法官明显觉得,院庭长监督管理重心的转变,为自身依法独立行使裁判权腾挪出更大的发挥空间。

  第三,监督管理方式从全程化向节点化转变。观念上,院庭长不再追求“大而全”,而要求“小而精”。传统上,院庭长习惯于“大包大揽”,什么都要管,偏偏什么都管不好。现在,院庭长普遍思维上发生了转变,不再盲目地要求对案件裁判的全过程进行监督管理,而牢牢抓住程序的关键节点,具体包括立案审查、移交、排期、开庭、裁判、签发、结案、执行、归档、评查等重点环节。监管内容更加明确、具体,监管效果明显提高。

  (三)特定类型个案监督走向程序化

  “司法改革去行政化并不是让审判权‘裸奔’”。16从“四五改革纲要”首次提出审判监督权这一概念以来,院庭长对特定类型案件的个案监督逐步走入制度探索阶段。《意见》第24条和《意见(试行)》第5条勾勒了院庭长特定类型个案监督制度的基本框架,明确了院庭长进行个案监督的案件范围、发起主体、基本流程、监督方式、监督内容等,目前基本实现了院庭长对特定类型案件进行个案监督的制度化和程序化。

  第一,细化“四类案件”的内容及认定标准。《意见》第24条和《意见(试行)》第5条将院庭长进行个案监督的案件范围严格限定在“四类案件”。从实践调研的情况来看,一些法院依据自身情况和司法实践需要,制定了“四类案件”认定标准的实施细则,对“四类案件”进行细化规定,主要有两种模式:一种模式是依照“四类案件”的分类标准,逐类对各种案件类型进行细化补充解释。该模式以J法院为代表。实践中这种模式比较普遍。另一种模式是扩充“四类案件”案件的范围,并逐类对各种类型化案件进行细化补充解释。典型如H市中级法院,在“四类案件”类型的基础上,将院庭长个案监督的案件范围扩大为六类,增加了上级法院及党委、人大督办的案件和当事人信访投诉或媒体炒作院领导关注的案件两种案件类型。17

  在司法实践中,法院工作人员是如何认定“四类案件”呢?根据调研,总结如下表:

  图表一:法院工作人员界定“四类案件”的标准

   案件类型  实践中各类案件界定标准
   群体性纠纷案件  当事人数量众多且案件社会影响较大的案件
 疑难复杂案件   ①法律关系复杂的案件;

  ②争议焦点较多的案件;

  ③证据采信存在疑问的案件;

  ④法律适用困难的案件。

 类案冲突案件    ①与上级法院的裁判指引冲突的案件;

  ②与本院已判决同类型案件产生冲突的案件;

  ③与类案处理规则冲突的案件。

 违法审判案件   ①超过审判期限的案件;

  ②存在司法不公的案件;

  ③违反审判纪律的案件;

  ④违反廉洁自律规定的案件

  通过细化“四类案件”的内容及认定标准,有利于限定特定类型案件的范围,削弱院庭长及法官的自由裁量权,防止“四类案件”的范围被不当扩大;同时,有利于院庭长和法官及时发现“四类案件”,启动个案监督程序,保证“四类案件”的办案质量和办案效率。

  第二,引入新的发现主体,及早发现“四类案件”。依照《意见》第24条和《意见》(试行)第5条规定,院庭长对个案监督程序的发起主体有两个,分别是院庭长和独任法官(合议庭)。即“两主体”模式。目前在建立院庭长个案监督制度的法院,多数均采用该模式。该模式遵循《意见》和《意见(试行)》的规定,发起主体严格限定为院庭长及独任法官和合议庭。

  实践探索中一些法院引入其他职能部门作为“四类案件”的发现主体,充分挖掘其职能作用及早发现“四类案件”。具体而言,根据发现主体的个数及职能,主要有两种情况(如图表二):

  图表二:“四类案件”的发现主体统计

     J法院  C法院  Y法院

发起主体
(谁可以发起个案监督程序)

 

 立案庭  可以  可以  不可以
 承办法官  可以  可以  可以
 院庭长  可以  可以  可以
 信访、监察、纪检部门等  可以  不可以  不可以

  第一种是“三主体”模式。该模式以C法院为代表。在院庭长和法官(合议庭)为发起主体的基础上,引入立案庭为第三个发起主体。该模式注重发挥立案庭最早接触案件的优势,在审查立案阶段筛选出需要院庭长监督的案件,提醒院庭长监督。

  第二种是“四主体”模式。该模式以J法院为代表。除了立案庭、院庭长和独任法官及合议庭是“四类案件”的发现主体外,引入信访、监察、纪检等部门。通过引入其他发现主体,有利于增强法院对“四类案件”的发现能力,尽可能多地将“四类案件”纳入院庭长个案监督程序之中,强化院庭长对“四类案件”的监督,以保障“四类案件”的办案质量和办案效率。

  第三,完善监督程序细节,增强程序可操作性。对于“四类案件”的监督程序,《意见》以及《意见(试行)》规定的较为模糊,最高人民法院还没有出台相关实施细则,许多程序细节尚处于“真空”状态。一些法院结合自身情况,积极探索创新,对“四类案件”的监督程序进行了细化补充,填补了一些程序漏洞。以J法院为例,探索出了一套较为完整的个案监督程序。以独任法官或合议庭发起个案监督的程序为例,其具体可以分为三个阶段:

  第一阶段是业务庭长的审查程序。在案件审判过程中,若独任法官或合议庭,发现属于“四类案件”的,独任法官或合体庭需要主动提请业务庭庭长审查是否发起个案监督程序,经业务庭长审查之后决定是否进入个案监督程序。若该案件类型在业务庭庭长的监督权限之内,业务庭长可以决定进入个案监管程序;若该案件类型不在业务庭长的监督权限之内,业务庭长需要向副院长报请是否发起个案监督程序。

  第二阶段是院长、副院长的审查程序。对于业务庭长报请副院长审查的案件,分管副院长审查之后,属于自身监督权限的,可以决定由自己进行个案监管;若分管副院长认为由院长进行监督更为适宜的可以提请院长对该案件进行监督。同时,分管副院长可以依据案件具体情况和实际监督需要,指令由业务庭庭长进行监管;而院长可以直接决定由自己行使监管权,可以依据案件具体情况和实际监督需要,指令由业务庭长进行监管。

  第三阶段是专业法官会议、审判委员会的讨论程序。若院庭长在个案监督的过程中,对独任法官或合议庭的案件裁判过程或评议结果有异议,院庭长不可以径行改变独任法官或合议庭的裁判结果,但是有权将该个案提交专业法官会议或审判委员会讨论决定。专业法官会议讨论的结果对独任法官或合议庭仅具有参考价值,并不具有实质约束力,独任法官或合议庭有权决定是否予以采纳。而审判委员会作出最终的决定有实质约束力,独任法官或合议庭必须执行。由院长签发裁判文书。至此,整个案件的监督程序终结。

  三、院庭长审判监督管理机制改革存在的问题

  从《意见》和《意见》(试行)的规定来看,本轮院庭长审判监督管理机制改革的初衷是好的,目标和制度框架也很清晰,最高人民法院也一再三令五申要求各级法院不折不扣的落实改革文件。但是,根据调研的资料显示,院庭长审判监督管理机制的落实情况还不能够令人满意,存在不少问题,改革之路“道阻且长”。

  (一)明显违规审核裁判文书的情况仍然存在

  改革落实中,理念、措施、制度异化常常有之,这是无法避免的。裁判文书审签制度改革亦是如此。调研中,对于“在您所在的法院是否仍然存在院庭长审核签发裁判文书的情况”这一问题,有64.71%的调研对象选择了“院庭长不再审核签发裁判文书”这一选项;有23.53%的调研对象选择了“院庭长虽然不再签发裁判文书,但是依旧会审核裁判文书”这一选项;余下的调研对象没有对该问题进行表态。这一数据表明,虽然改革文件明令禁止院庭长审核签发裁判文书,但是一些院庭长虽然不再签发裁判文书,但是仍然会对裁判文书的内容进行审核。

  根据调研,对于大多数案件,院庭长一般不会再审核裁判文书;但是,对于一些特殊案件,比如有重大社会影响的案件、上级法院交办的案件、疑难复杂的案件等等,院庭长依旧会审核裁判文书,对裁判文书的事实认定、证据采信、法律适用和最终裁判进行“把关”。

  这种现象反映了改革背景下院庭长的“纠结”心理。一方面,在改革文件的严令禁止下,迫于压力,程序上确实不再签发裁判文书。另一方面,又不敢将案件的裁判权完全交给独任法官或合议庭,仍旧会对一些特殊案件的裁判文书进行“把关”。这导致的结果就是,被禁止的制度通过“改头换面”“新瓶装旧酒”的方式,披上合法“外衣”,以一种更加隐蔽的形式出现。

  (二)变相审批案件严重影响独立审判

  从实践调研的情况来看,各个地方法院基本已经废除了裁判文书审批程序,但是院庭长仍然能够通过各种途径、方式对法官或合议庭的个案裁判产生实质影响。

  第一,院庭长干预个案的方式。根据《意见》(试行)第1条的规定,院庭长不仅不能再审核签发裁判文书,也不得通过口头指示、旁听合议、文书送阅等方式变相审批案件。从对一些基层法院的调研情况来看,在所有的受访对象中,有33%的调研对象反应,司法改革之后在其所在的法院,院庭长干预或影响个案裁判的情况没有发生过;37%的调研对象反应,该现象仍然偶有发生,但不是十分普遍;24%的调研对象反应,该现象仍然较为普遍;余下的6%的调研对象对于该问题并没有发表个人意见。(见图表三)

  图表三:院庭长干预个案情况统计表

  同时,根据统计结果显示,在影响个案裁判的方式选择上,所有的受访问对象中,有16个调查对象选择了“裁判文书审签”选项,有20个调查对象选择了“口头指示”选项,有4个调查对象选择了“旁听合议”选项,有12个调查对象选择了“文书送阅”选项,有12个调查对象选择了“其他方式”选项。以上调查表明,高达70%的受访者表示在其存在的法院存在院庭长插手干预个案裁判的情况。而在方式选择上,《意见》及《意见》(试行)明令禁止的方式仍大量存在。

  第二,院庭长的意见影响力。实践中,根据院庭长所发表个人意见的表现形式和对案件裁判的影响程度的不同,大致可以将其分为三类:咨议性意见、伪咨议性意见和命令性意见。咨议性意见是指,院庭长的意见对于法官或合议庭仅具有参考价值。伪咨议性意见是指,表面上院庭长给予法官或合议庭的意见为咨议性意见,言语上表现为所谓“意见”“建议”“看法”等,但是实质上对于“地位”较低的法官或合议庭而言,迫于院庭长的科层权威和专业权威18,会认真“揣摩上意”,不会轻易违逆院庭长的意思,而所谓“意见”“建议”“看法”也异化为命令。而命令性意见,顾名思义,就是指院庭长的意见对于法官或合议庭具有命令性,法官或合议庭必须予以贯彻执行。

  从对基层法院的调研来看,对于院庭长未直接参与的案件,有42%的调研对象认为院庭长的意见属于咨议性意见,有36%的调研对象认为院庭长的意见属于伪咨议性意见,有13%的调研对象认为院庭长的意见属于命令性意见,其余9%的调研对象未就这一问题表态。从数据来看,在基层法院的法官眼中,院庭长的意见性质越来越趋向于咨议性意见,这一趋势值得肯定。但是,值得警惕的是,其中选择伪咨议性意见占比高达36%,这是超出预期的。也就说,在言语表述上,院庭长的意见越来越“规范”“严谨”,但是实质上并没有多大改变。

  吊诡的是,当笔者将问题改为“若院庭长对您承办的案件发表个人意见,您会怎么做”时,80%以上的调研对象都会这样回复“领导都发话了,当然要执行,原因你懂的”。为何会出现这一现象?司法改革之后,对于一线法官而言,若院庭长真的对自己承办的案件提出“建议”,不出意外多数承办法官仍会不折不扣地执行。由此可见,院庭长所述意见的影响力依旧强大,这与改革的要求明显是不相符的。

  (三)难以追究院庭长插手干预个案的责任

  根据《意见》和《意见(试行)》的规定,严令禁止法院领导干部人员插手、干预法官和合议庭依法独立办案,强调建立责任追究制度,对插手干预个案审判的应当进行严肃问责。但实践中对院庭长插手干预个案的问责几乎没有发生过。

  第一,院庭长插手干预个案的情况偶有发生,但是究责的少之又少。根据上文数据显示,实践中,“人情案”“金钱案”“权力案”等司法腐败案件依然时有发生。正如笔者访问的X法院某法官所说:“现在院庭长直接打招呼的案件确实比以前少了,但是今年(2017年)我们庭室有两个案子,领导还是打了招呼。按照领导的要求,在法律允许的范围内对案件最终判决进行了适度调整。”这并非个例。实践中,院庭长插手干预个案的情况确实有所减少,但仍然偶有发生,没有进行问责。

  第二,法官主动记录、报告、举报的主观意愿不强,追责制度发力缺乏依据。院庭长有没有插手个案谁最清楚?当然是法官。但是,跟据笔者的访问,还没有哪个法官愿意在院庭长插手干预个案时主动记录、报告或者举报。法官不愿配合,追责制度终究难以发挥实效。

  (四)特定类型个案监督尚存在诸多漏洞

  由于,《意见》第24条和《意见(试行)》第5条的规定过于原则化,许多制度细节并没有在规定中说明,导致这一制度的实践操作性不强,在制度落实过程中出现了诸多问题。

  第一,案件范围被不当扩大。按照《意见》以及《意见(试行)》的要求,院庭长特定类型个案监督制度的案件范围严格限定在“四类”。但是,由于规定过于原则化,且最高人民法院也没有制定具体的实施细则,这就导致在实践中“四类案件”的范围和认定标准五花八门。但有些法院将“四类案件”当做一个“筐”,尽可能多的将各类案件都往里“装”。典型如Y法院。在该法院,并没有制定特定类型个案监督制度实施细则,对于“四类案件”缺乏明确的规定。比如“疑难复杂案件”,只要法官觉得案件审理有“疑难”,觉得处理起来很“复杂”,就可以报告院庭长发起个案监督程序。这变相扩大院庭长个案监督的案件范围。有些法院干脆直接将“四类案件”扩充至五类、六类甚至更多,将限定的案件范围扩大。典型如H法院。在“四类案件”的基础上,增加“上级法院及党委、人大督办的案件”和“当事人信访投诉或媒体炒作院领导关注的案件”两大类别,将“四类案件”扩充至六类,扩大了特定类型案件的限定范围。

  第二,院庭长发现机制缺乏。根据《意见》以及《意见(试行)》的规定,院庭长对“四类案件”有监督管理职责。但是根据笔者的调研,院庭长主动发现“四类案件”的主观意愿不强。与改革前相比,法院院庭长承担的事务性工作没有减轻,不但要负责内部管理、推进司法体制改革,还要带头办案,的确压力很大。19正如一位庭长所说:“我不但要主持庭里面的日常工作、还有繁重的案件审理任务,还要参加大大小小的会议,如今要求我对‘四类案件’进行个案监督,而且有些情况下还需要我主动去发现介入,我确实感觉力不从心。”

  法官报告积极性不强。根据《意见》第24条和《意见(试行)》第5条的规定,独任法官或合议庭对“四类案件”有“主动报告义务”。但实践中,遇到“四类案件”,许多法官并没有积极履行报告的义务,而是依照自身判断和实际需要自行决定是否将案件报送给院庭长。在问卷调研中,对于“审判过程中遇到‘四类案件’,您是否均向院庭长报告”这一问题,有35%的受访法官表示凡是遇到“四类案件”均依程序报送给了院庭长;高达41%的受访法官表示遇到“四类案件”不是都进行报送,而要根据案件情况和审判需要决定是否报送院庭长;有18%的受访法官反映在其所在法院还没有建立“四类案件”个案监督制度,不存在所谓的报送;余下6%的受访法官没有发表意见。

  院庭长发现“四类案件”途径欠缺。在过去还没有废除院庭长“批案制”的时候,院庭长对于案件信息的了解主要是来自于法官或合议庭的汇报。但是,现在院庭长“批案制”被废除,院庭长了解案情的主要途径也就不存在了。院庭长能够通过什么样的方式、渠道、机制及时发现“四类案件”是亟待解决的问题。

  第三,责任追究方式、程序和内容不明确。院庭长对“四类案件”有监督管理职责,法官对“四类案件”有主动报告的义务。既然是“职责”和“义务”,那么不履行当然要承担相应的责任。在笔者调研的法院,由于《意见》以及《意见(试行)》规定的模糊性,多数法院并未重视问责制度的构建,也没有院庭长因为没有积极履行个案监督管理职责而承担相应的责任。在我们调研的法院中,没有发现院庭长履行监督职责不力或者法官没有尽到报告义务而受到追责的情况。

  四、院庭长审判监督管理的科学化路径

  上述问题,有些是我国院庭长审判监督管理机制固有的问题,有些是在改革过程中出现的新问题。要解决这些问题,需要从两个面向努力:一是将已有改革成果落到实处。二是继续深化改革。十九大报告为继续深化改革提出了方向,要求“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制”。为贯彻党的十九大部署,2018年1月22日中央政法工作会议也指出,要以综合配套改革为抓手,全面深化司法体制改革。我们应当严格落实文件要求,通过综合配套改革,实现院庭长审判监督管理的科学化。

  需要强调的是,建立健全与新型审判权力运行机制相适应的审判监督管理制度体系,要统筹兼顾、高屋建瓴。院庭长审判监督管理权包括正面清单和负面清单两个部分,正面清单包括“点、线、面”三个层次。20本文探讨的重点在于院庭长审判监督管理权的负面清单,也即院庭长不能做什么。但这并不意味着否定院庭长拥有的合法的、正当的审判监督管理权力。为此,要在充分肯定院庭长合法正当职权的基础上,重点关注院庭长负面清单的有效落实,进一步完善制度细节、强化技术支撑、加强问责追责、健全制度配套,推进院庭长审判监督管理机制科学发展。

  (一)加快完善特定类型个案监督制度

  目前,特定类型个案监督制度存在的最大问题就在于文件规范过于原则化。制度设计偏重轮廓勾勒,欠缺细节补充。“小洞不补,大洞受苦”,接下来必须从细微处下功夫,拿出“绣花”的功夫,加快相关实施细则的制定,完善制度细节,填补制度漏洞,推进特定类型个案监督制度良性发展。

  第一,严格限定“四类案件”的范围。保留院庭长对“四类案件”的审判监督管理权不过是改革的权宜之计,是一项过渡性措施。这就决定了“四类案件”的范围原则上是宜小不宜大。最高人民法院需要尽快制定特定类型个案监督制度的实施细则,明确“四类案件”的内容和认定标准,原则上不得随意扩大院庭长个案监督的案件范围;充分总结各地方法院试点经验,根据一线法官的实际办案需要,对一些确实有监督需要的案件纳入个案监督的范围。

  第二,明确相关权限和职责划分。“四类案件”所含具体案件类型众多,需要通过合理的权限划分。哪些案件监管归业务庭长,哪些案件监管归分管副院长,哪些案件监管归院长,相关权限划分必须清晰,切忌“糊涂账”,以此明晰职责权限,分减个案监督压力。

  第三,完善院庭长发现“四类案件”机制。一是规定院庭长最低监督案件数量。针对一些院庭长不愿监管的问题,可以设置最低监督案件的数量,以此倒逼院庭长切实履行监督管理职责。案件数量的设定,要充分考虑院庭长所在职位的行政管理任务、审判业务量等因素,合理确定最低标准。二是充分利用案件办公平台的作用,建立“四类案件”的推送机制。在案件办公平台,各个发现主体可以将发现的“四类案件”直接推送给院庭长,设置案件监督的期限限制,根据期限限制设置系统定期提醒功能,以此解决院庭长发现手段不足问题,减轻院庭长的监管压力。

  (二)建立公开透明的监督流转程序

  推进新时代人民法院工作不断发展,要加快智慧法院建设,推动现代科技与法院工作深度融合。21当前,审判监督管理工作信息化建设尚存在:审判监督管理工作与信息系统深度融合不足、司法审判工作信息量与信息处理能力不匹配、网络信息平台建设缺乏统一规划等问题。22要不断深化信息技术运用,革新审判监督管理方式,建立科学的监督流转程序,实现院庭长审判监督管理过程的公开化、痕迹化。

  第一,促进审判监督管理工作与办公办案平台深度融合。应当强化信息平台应用,切实推进电子卷宗同步录入、同步生成、同步归档。制定严格的网上监管规范,强化整个监管过程网上发现、网上甄别、网上审定、网上报告、网上公布工作。同时,促进院庭长审判管理和个案监督过程全程留痕。

  第二,促进审判监督管理大平台建设。探索逐步将司法统计、审判绩效、案件评查等监督管理工作和司法廉政等行政监督工作纳入审判管理监督平台中,在此基础上,加强统一规划,将现有的案件信息管理、司法行政管理、司法大数据、司法辅助系统等各分散系统进行整合,促进审判监督管理大平台建设。

  第三,强化新技术引入助力智慧法院建设。要关注科技前沿,强化大数据、云计算、人工智慧等新技术引入,提升审判监督管理系统的深度学习能力、数据分析能力、类案推送能力等,促进审判监督管理系统不断革新。并以司法人员的实际需求为出发点,探索开发法律文书自动生成、智能纠错、类案推送、庭审语音同步转录等功能,23提升一线法官和司法辅助人员的办公便利化水平。

  (三)完善院庭长违规干预个案的问责制度

  制度的生命在于实施,要保证院庭长审判监督管理机制改革举措真正落到实处,必须强化问责,严禁院庭长违法违规干预个案裁判。

  第一,严格区分院庭长合法干预与违规干预的界限。《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》和《人民法院落实<司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定>的实施办法》等文件对院庭长因履行职责过问案件与违法违规过问案件的情况进行了明确区分,严格规定了因履职行为过问案件的记录、存储、报送、查看和处理等程序,制定了刚性的惩罚措施。为此,要严格落实文件要求,在切实保障院庭长依法履职的基础上,严厉打击院庭长违法违规干预个案的行为。

  第二,明确个案监督过程中院庭长和独任法官或合议庭的责任划分。对于“四类案件”个案监督,如果案件最终裁判出现问题,对于案件的事实认定、证据适用、法律适用、最终裁判等实体部分,原则上应当由独任法官或合议庭对案件的实体裁判承担责任。如果院庭长在个案监督过程违法违规插手干预个案裁判,或者没有积极履行监督管理的,院庭长也应当承担一定的责任。独任法官或合议庭的责任,应当依法提交法官惩戒委员,由法官惩戒委员会认定其应当承担的责任。对于院庭长的管理监督责任,其更多地是对其工作能力水平的一种否定评价,建议还是将其纳入对院庭长的业绩考评体系中来解决。

  第三,充分调动法官的积极性。院庭长有没有违规干预个案审判,法官最为清楚。为此,除了要完善记录、报告、举报程序之外,必须加强法官主体性建设,加强职业保障,充分调动法官主动记录、报告、举报的主观意愿,为问责制度注入“源头活水”。

  (四)加快推进法院内设机构改革

  党的十九届三中全会要求,深化党和国家机构改革,改革机构设置,优化职能配置。24深入推进院庭长审判监督管理机制改革,必须加快推进法院内设机构改革,促进司法“去行政化”、法院管理扁平化。

  2017年10月25日,中共中央办公厅印发《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》,为法院内设机构改革确立以下三个原则:其一,整合内设机构,原则上内设机构数量只减不增;其二,上下级法院的机构设置不必一一对应;其三,内设机构整合后,相关领导职数继续保留。该文件的规定,为人民法院内设机构改革提供了方向。而之后召开的中央政法会议为法院内设机构改革确定了时间表,要求在2018年底前完成。25法院内设机构改革应重点在以下两个方向发力:

  第一,推动法院内设机构“大部制”建设。当前,内设机构过多是我国各级法院面临的共同问题。如何整合法院内设机构?法院内设机构“大部制”是解决该问题的有效途径。目前,一些试点法院已经有类似改革尝试。典型如珠海市横琴区法院的“三办一局一队”模式26、北京四中院“平台”模式27等。未来整合内设机构,减少内设机构数量是大趋势。可以在已有试点法院经验的基础上,结合各地区司法实际及现实需要,进行内部职能整合、优化,逐步实现审判权与司法行政权的分离,实现行政的归行政,审判的归审判,实现审判业务扁平化管理,让院庭长从司法行政管理职能中解脱出来。

  第二,促进院庭长审判管理与行政管理分离。防止在正式的诉讼或者审判业务活动中镶嵌行政化模块,就必须加快促进院庭长审判管理与行政管理的分离。在废除院庭长审签裁判文书制度的当下,保留如此多的领导职务设置是不经济,也是不合理的。对此,要抓住院庭长这个“关键少数”,重新调整院庭长的职务设置。短期来看,可以考虑设置专管行政事务的副院长、副庭长,将行政管理与审判管理相分离。长远来看,要不断削减法院内部院庭长的职务设置。对于院长的设置,一个法院只需要设置一名院长和一名专职副院长就足够了,而对于庭长和副庭长可以考虑逐步取消其职务设置。28以此,通过削减领导职务数量,设置专职行政领导,建立行政管理与审判管理的清晰“壁垒”,防止审判管理行政化。

  同时,逐步弱化业务庭的职能,甚至不设业务庭,促进内设机构扁平化,减少行政管理对审判业务的干预。实践中,各地法院早有取消业务庭的尝试,典型如前海法院29、葫芦岛中院30、横琴法院31。长远来看,取消业务庭设置将是大势所趋。

  (五)发挥专业法官会议的咨询与指导功能

  专业法官会议制度存在的核心目标就是保证独任法官和合议庭依法独立行使审判权。为进一步推动院庭长审判监督管理机制改革,应当更加重视专业法官会议咨询与指导职能的发挥。原则上,在专业法官会议讨论案件时,各成员地位应当是平等的,不受身份的影响,会议所形成的讨论意见仅具有参考价值。但是,实践中,在专业法官会议组成人员中,院庭长整体上占比较大,且议事规则较为随意,导致领导的意见对其他成员产生消极影响。32

  我们应当优化专业法官会议制度,削弱院庭长的意见影响力,确保其咨询和指导功能的正常发挥。其一,优化人员组成。院庭长不必然是专业法官会议成员,应当突出法官的专业能力素养而非等级职务,逐步扩大本院公认在相应审判领域具有业务专长、审判经验丰富的资深法官组成比例,有条件的法院甚至应当实现资深法官全覆盖,以专业化取代行政化、官僚化,防止专业法官会议沦为院庭长不当过问、干预具体案件的特别通道。其二,明确议事顺序。院庭长的发言顺序原则上应当在其他专业法官之后,以免出现“领导定调、别人跟风”的情况。其三,议事过程留痕。痕迹化是防止院庭长垄断议事过程的“杀手锏”。整个议事过程应当书面化、痕迹化,完整记录每一位与会成员的发言顺序、发言内容、会议结论等事项,确保议事过程有迹可查。

  (六)促进审委会专职委员职能回归

  当前,司法“去行政化”还不够彻底。为推进院庭长审判监督管理机制改革,应当促进审委会专职委员职能回归。目前在大多数法院,审委会委员虽然名为“委员”,实质是法院的“领导”,不但参与审委会案件讨论,而且还要分管法院部分管理工作。以X法院为例,该法院设1位正院长,4位副院长和1个审委会专职委员。这位审委会专职委员除了要参与审委会讨论以外,还要负责审判质效管理。原则上,审委会专职委员的设置,是为了发挥民主参与的职能,代表法官群体参与案件讨论,制衡审委会中其他“领导”委员。但是,现在审委会专职委员的职能异化,该职位设置很大程度上是为了解决资深法官的待遇,而这与审委会专职委员设置的初衷是严重背离的。下一步,应当严格禁止此类现象。为此,要改革审委会专职委员的产生程序,取消指派,原则上应当利用民主推荐、民主选举的方式选举产生。

  当然,随着司法改革的深入,在时机成熟的时候,最终应当实现废除审委会决定案件的功能。最近有人对此进行专门研究提出了相同的观点,认为将来审判委员会的发展方向是“逐步取消审判职权,全面强化指导功能,实现审判权完整回归合议庭和独任庭,重塑审委会作为审判中的咨询者和规则制定中的决策者两大角色。”33审判委员会不参与当庭审判,而是在庭后根据庭审法官的笔录和说明对案件进行决定,违反“审判合一”的原则,造成了审判分离,违背了法官的亲历性,违背直接言辞原则。为了使得裁判结果形成于庭上,就应该废除审判委员会决定案件的制度。我们应当尽快修改法院组织法,重新明确审判委员会的职责范围和议事规则,规定审判委员会的职责是总结审判经验,讨论重大、疑难案件,但产生的关于审判结果的意见,只是作为庭审法官判决案件的参考,审判委员会的决定,仅作为庭审法官判决案件的参考,没有强制力。当然,这是一个需要时间的长远目标。

  *高一飞(1965—),男,湖南桃江人,西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授,博士生导师;赵毅城(1991—),男,河南洛阳人,西南政法大学研究生。本文为高一飞教授主持的2014年度国家社科基金重点项目《司法公开实施机制研究》(立项号14AFX013)、2017年度司法部重点课题《优化司法机关职权配置研究》(17SFB1006)、2017年度重庆市“研究阐释党的十九大精神”委托项目《习近平司法思想研究》的阶段性成果。

  1 孙海龙:《深化审判管理》,北京:人民法院出版社,2013年12月第1版,第6-9页。
  2 龙宗智:“法官业绩考核怎样才能‘相对合理’”,《人民法院报》,2017年7月9日第2版。
  3 蒋惠岭“‘法院独立’与‘法官独立’之辩:一个中式命题的终结”,《法律科学》2015年第1期, 第83页。
  4 万毅:“对院庭长审判监督权的若干思考”,《人民法院报》,2016年5月25日第5版。
  5 孙海龙:《深化审判管理》,北京:人民法院出版社,2013年12月第1版,第2-4页。
  6 张瑞雪:“将新时期人民法院审判管理工作全面推向深入”,《人民法院报》,2013年12月26日第1版。
  7 重庆市高级人民法院课题组:“审判管理制度转型研究”,《中国法学》,2014年第4期,第98-102页。
  8 龙宗智:“审判管理:功效、局限及界限把握”,《法学研究》,2011年第4期,第32-39页。
  9 谭世贵、梁三利:“构建自治型司法管理体制的思考”,《北方法学》,2009年第3期,第76-79页。
  10 龙宗智:“审判管理:功效、局限及界限把握”,《法学研究》,2011年第4期,第28-29页。
  11 崔永东主编:《审判管理研究》,北京:人民出版社,2015年9月第1版,第5页。
  12 孙海龙:《深化审判管理》,北京:人民法院出版社,2013年12月第1版,第17页。
  13 高平、万杰、王琼、周莹:“发挥院庭长作用 保障审判权运行——安徽滁州中院关于院庭长审判管理和监督情况的调研报告”,《人民法院报》,2017年2月23日第8版。
  14 刘澍:“中国法院审判管理改革的结构性调整”,《北京社会科学》,2016 年第3期,第10页。
  15 实践中,还存在专职法官审签制。该模式以横琴法院为代表。在这种模式下,法院内部组织取消业务庭的设置,设置多个专职法官,专职法官与副院长平级,对案件裁判拥有最终决定权和裁判文书的审核签发权。
  16 崔永东:“司法改革去行政化并不是让审判权‘裸奔’”,《解放日报》,2016年8月30日第9版。
  17 郭泽高、宋玉敏:“海口 如何做到放权而不放任?”,《人民法院报》,2017年4月10日第7版。
  18 李昌林:《从制度上保证审判独立——以刑事裁判权的归属为视角》,法律出版社2006 年版,第323 页。
  19 程姝雯、商西:“多地法院检察院领导退出‘员额’”,载南方都市报,http://epaper.oeeee.com/epaper/A/html/2017-06/27/content_41035.htm,访问日期:2018年3月1日。
  20 赵瑞罡:“关于院庭长审判监督管理机制重构的思考”,《人民法院报》,2016年7月20日第8版。
  21 周强:“坚持中国特色社会主义审判制度 推进新时代人民法院工作不断发展”,《人民法院新闻传媒总社》,2018年5月9日。
  22 郝乐、王淑媛:“从宏观到微观:利用信息化加强审判管理和监督的路径探析——以提高吉林省司法审判质效为目标”,《净月学刊》,2017年5月第3期。
  23 李少平:“正确处理放权与监督 坚定不移全面落实司法责任制”,《人民法院报》,2018年3月28日第5版。
  24 《中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议公报》。
  25 王芳、赵颖:“聚焦中央政法工作会议 看2018司法体制改革风向标”,载法制网,http://www.legaldaily.com.cn/zt/content/2018-01/24/content_7457514.htm?node=90708,访问日期:2018年3月1日。
  26 “三办”是指审判管理办公室、人事监察办公室、司法政务办公室,“一局”为执行局,“一队”是指司法警察大队。参见邢世伟:“横琴法院司法改革探索:取消审判庭,设专职法官”,载新京报,http://www.bjnews.com.cn/news/2014/05/29/318683.html,访问日期:2018年3月1日。
  27 北京四中院内设立案庭、刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭、审判监督庭等5个审判部门,以及执行局、综合行政办公室、司法服务办公室、司法警察支队和纪检监察等机构。参见北京市第四中级人民法院官方网站:http://bj4zy.chinacourt.org/index.shtml,访问日期:2018 年3月1日。
  28 陈瑞华:“法院改革中的九大争议问题”,《中国法律评述》,2016年第3期,第214-215页。
  29 唐荣、刘畅:“实践综合性司法改革的示范法院”,载法制网,http://www.legaldaily.com.cn/locality/content/2018-03/08/content_7490602.htm,访问日期:2018年3月1日。
  30 李岩峰、骆惠华:“机制一改天地宽——辽宁葫芦岛中院审判权运行机制改革调查”,《人民法院报》,2014年8月11日第1版。
  31 参见胡林:“横琴法院:新‘样板’与旧部件”,载南方周末,http://dffyw.com/fayanguancha/sd/201406/36134.html,访问日期:2018年3月1日。
  32 高一飞、梅俊广:“专业法官会议制度实施情况的实证研究”,四川理工学院学报(社会科学版)2017年第5期,第38页。
  33 徐向华课题组:“审判委员会制度改革路径实证研究”,《中国法学》2018年第2期,第28页。


┃相关链接:

对案件评查工作重要性的几点认识

科左中旗人民法院审判管理工作的现状及完善

林区法院审判管理中亟需解决的几个问题

审判管理模式的设定与功能

河南扶沟法院:连续3个月零结案的离岗培训

智慧法院时代的审判管理改革



扫码获取每日最新法律法规
陈光中等中国法学大家支持的李博士刑事辩护团队!