人民法院司法改革40年的回顾与思考_东方法眼 [dffyw.com]
 
首页 > 法学 > 程序法 > 正文

人民法院司法改革40年的回顾与思考

2019年06月09日21:41 东方法眼 高一飞 陈恋
   
 

核心提示:(西南政法大学,重庆 401120) 内容摘要:改革开放以来,我国人民法院司法改革经历了四个阶段,第一个阶段是恢复重建中的法院司法改革(1978

  (西南政法大学,重庆 401120)

  内容摘要:改革开放以来,我国人民法院司法改革经历了四个阶段,第一个阶段是恢复重建中的法院司法改革(1978-1996)。第二个阶段,即第一轮司法改革中的法院改革(1997-2007)。第三个阶段,即第二轮司法改革中的法院改革(2008—2013)。第四个阶段,即第三轮司法改革中的法院改革(2013--),是在以习近平为核心的党中央领导下的全面司法改革,主要措施包括设立巡回法庭与专门法院、司法责任制改革、以审判为中心的刑事诉讼制度改革、推进案件繁简分流和刑事速裁程序改革等,做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革。40年人民法院改革的经验是:司法改革要坚持自上而下推进、司法改革应当全面推进、应当同步进行体制改革与机制改革。

  关键词:司法改革;法院改革;司法职业化;司法责任制;综合配套改革

  本文同时发表于《中国应用法学》2019年第1期,136-154页。

  Retrospection and Reflection on the 40th Anniversary of the People's Court Judicial Reform

  Gao Yi-fei   Chen lian

  (Law school Southwest University of Political Science&Law,Chongqing 401120,China)

  Abstract:Since the reform and opening up, China's judicial reform has gone through four stages. The first stage is the restoration of the judicial reform of the court (1978-1996). The second stage, the court reform in the first round of judicial reform (1997-2007) The third stage, the court reform in the second round of judicial reform (2008-2013).The third round of judicial reform in the judicial reform (2013--), is a comprehensive judicial reform under the leadership of the Party Central Committee with Xi Jinping as the core. The main measures include the establishment of circuit courts and specialized courts, and judicial accountability. Reform, trial-centered criminal litigation system reform, promotion of case simplification and diversion of criminal cases, and reform of criminal procedural procedures have made reforms that have been thought for many years, have been spoken for many years but have not been made. The experience of judicial reform in the new era is that judicial reform should be pushed forward from top to bottom, judicial reform should be pushed forward in an all-round way, and reform of system and mechanism should be carried out simultaneously.

  Keywords:Judicial Reform,Court reform ,Professionalization of the judiciary,Judicial responsibility system,Comprehensive reform

  2018年是改革开放的40年,连续40年的经济建设,我国实现了经济体制转型,迈入了小康社会。经济上的改革开放推动了社会主义民主法治的进程,改革开放40年,也是我国法治重新起步、快速持续发展的40年,是司法改革逐渐推开、稳步推进的40年。人民法院司法改革,是司法改革的重中之重。

  回顾40年的改革历程,总结梳理法院司法改革的理论与实践,合理评价改革得失,展望十九大后人民法院改革的未来,对于进一步深入推进人民法院司法改革,具有重大意义。

  一、恢复重建中的法院司法改革(1978-1996)

  这一阶段的人民法院司法改革以十一届三中全会为开端,直至1997年十五次全国代表大会之前。

  文革期间,造反派鼓吹“砸烂公检法”。1966年12月,最高人民检察院、最高人民法院、内务部的军代表和公安部领导小组联合向中共中央、中央文化革命小组上报《关于撤销高检院、内务部、内务办3个单位,公安部、高法院留下少数人的请示报告》,1968年12月,中央批准了该报告。自此,最高人民检察院、地方各级检察院相继被撤销,检察制度遭到彻底破坏,检察工作被迫停止。大批法院干部被下放或者调离审判岗位,法院审判职能由公安机关的军管会下属的“审判组”履行,实际上使法院沦为公安机关的附庸。

  1978年十一届三中全会后,国家的重心转移到经济建设上来,特别是正处于社会转型时期的80年代,社会矛盾逐渐凸显,对作为纠纷解决专业机构的司法机关提出了更高的要求,法院的组织机构与审判职能开始恢复与重建。为了应对经济发展所带来的经济纠纷及犯罪,审判方式改革也成为必然趋势。

  (一)法院内部管理改革

  1982年以前,人民法院的内部设置、物资装备、业务经费等均由司法部统一管理审批,使人民法院办案受制于司法部,而且降低了人民法院的办案效率。因此,司法部、最高人民法院于1982年8月6日实施了《关于司法厅(局)主管的部分任务移交给高级人民法院主管的通知》,该通知将司法部主管的审批人民法院的设置、变更、撤销,拟定人民法院办公机构、人员编制,协同法院建立各项审判制度,任免助理审判员,管理法院的物资装备、司法业务费等有关司法行政工作事项,移交最高人民法院管理。各地司法厅(局)管理的同类工作也移交各地人民法院管理。通过职能的再分配,增强了法院的独立性,提高了办事效率。

  1988年7月第十四次全国法院工作会议强调,要在党的十三大提出的关于社会主义初级阶段的理论、路线和方针的指导下,通过全面开展审判工作,充分发挥审判机关的职能作用,为建立社会主义商品经济新秩序服务。这次会议提出了六项改革措施:一是改善执法活动;二是改革现行法院人事制度;三是改革法院干部教育培训管理体制;四是改革和加强法院系统的司法行政工作;五是加强基层建设;六是积极开展同外国法院的司法协助。这次工作会议从制度保障和提高人员素养两方面为法院司法改革创造条件,审判工作向正规化和规范化发展。

  (二)完善法院和法庭设置

  人民法院相继恢复和设立了专门法院。1978年1月18日,中央军委颁发《关于军队编制的调整方案》,决定重建解放军军事法院和各大单位的军事法院。10月,总政治部向全军政治机关发出通知,中国人民解放军军事法院“定于1978年10月20日开始办公”,军事法院得以恢复。1980年7月25日,根据司法部、铁道部联合实施的《关于筹建各级铁路法院有关编制的通知》,铁路法院恢复设立。根据1984年11月全国人民代表大会常务委员会《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》和最高人民法院《关于设立海事法院几个问题的决定》的规定,中国在上海、天津、广州、青岛、大连和武汉等市设立了海事法院。此外,对于不符合法律规定的“专业法庭”和不利于独立审判的人民法庭进行了调整和撤并。1

  1981年起,针对新型的经济类纠纷,我国法院专设了经济审判庭。1991年4月9日,《中华人民共和国民事诉讼法》通过,人民法院根据民事诉讼法在机构改革中调整了民事审判格局,完善了刑事、民事、行政三大体系;开展执行工作体制改革;原属交通部管理的六家海事法院全部纳入了司法管理体制。法院内部职能分工与机构设置逐步完善,奠定了后续体制改革的基础。

  (三)法院内部分权改革

  随着改革开放的深入,人民群众的维权意识日益增强,人民法院受理的案件迅速增多,为了适用时代的需要,各地法院相继进行了立审分立、审执分立、审监分立的体制和机制改革。

  审执分离,是指人民法院内部将审判工作与执行工作分开,审判员负责审判,执行员负责执行。根据当时民事诉讼法中“基层人民法院、中级人民法院根据工作需要,可以设立执行机构”的规定,1995年最高人民法院设立了执行工作办公室。执行办公室于2008年11月改为执行局。最高人民法院于1997年4月21日起实施的《关于人民法院立案工作的暂行规定》,法院内部设立立案庭。1997年,为加强人民法院内部审判监督活动,最高人民法院和地方各级人民法院设置了审判监督庭。

  经过上述改革,法院逐渐形成了“统一立案、分类审判、集中执行、专门监督”的工作体制。

  (五)总结与反思

  这一时期的司法改革较多地体现了自发性和自下而上的特点,主要着重于系统内部的改革。2法院机构的恢复与重建,实现法院内部行政事务由法院自己管理,解决了机构不全、职能错位,无法有效开展法制工作的困境;法院内部机构改革,优化了法院内部结构,提高了办案质效。

  邓小平同志指出,加强社会主义法制,是为了促进改革的顺利进行,保证改革的健康发展,巩固改革的胜利成果。3相较于1978年开始的以经济体制改革为核心的政治、社会、文化等方面的改革举措,这一时段的司法改革严重滞后于其他各项改革的建设、发展步伐,法院改革秉持着服务于经济建设的目标。

  《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》要求“检察机关和司法机关要保持应有的独立性”,这实质是要求司法机关实现独立公正行使权力。但是这一阶段法制建设的侧重点明确,各种法律的颁布以及法院改革均是为了适应经济社会的发展,司法机关独立行使权力没有受到应有的重视,监督制约机制不够健全。法院只是进行了工作机制改革,没有触及体制问题以及司法深层次问题,也没有建立完善的内外部监督制约机制,无法保障法院独立公正行使职权。此外,虽然民事案件已经实现了立审分离,但是各基层法院这一时期对行政案件、刑事自诉案件仍然实行立审不分,滋生了司法腐败产生的土壤,司法不公、执法不严以及司法腐败现象时有发生。

  二、第一轮司法改革中的法院改革(1997-2007)

  这轮司法改革的时间跨度为1997年十五大召开之后,至2007年十七大召开之前。

  1997年9月12日,江泽民同志在中国共产党十五大报告中首次提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的重要治国理念,同时提出:“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权,建立冤案、错案责任追究制度。加强执法和司法队伍建设。”4为贯彻十五大的精神,最高人民法院于1999年10月20日实施了《人民法院五年改革纲要》(简称“法院改革一五纲要”)。该纲要对法院的组织体系、审判工作机制、法官队伍建设、经费管理体制等方面提出了具体的改革要求。全面部署了全国法院的改革工作,各级人民法院也相继采取了一系列改革措施,收到了良好的效果。

  2002年11月8日,江泽民同志在中国共产党十六大报告中提出:“推进司法体制改革。按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”52003年4月,中央政法委为落实十六大司法体制改革精神,向中央提出了《关于进一步推进司法体制改革的建议的请示》。同年5月,党中央成立了中央司法体制改革领导小组,全面领导和统一部署我国的司法体制改革。

  2005年10月26日,最高人民法院实施的《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》(“法院改革二五纲要”),明确了实现司法公正,提高司法效率,维护司法权威的改革目标。纲要要求改革和完善诉讼程序制度;改革和完善执行体制和工作机制;改革和完善审判组织和审判机构;改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度;完善对审判权、执行权、管理权的监督机制等。中共中央2006年5月实施的《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》,明确了“公正与效率”的法院工作主题。

  时任最高人民法院院长的肖扬同志认为,我国司法根本问题是司法的地方化、行政化和非职业化。6这“三化”严重制约了司法机关独立公正行使权力,必须解决司法地方化、行政化和非职业化问题,才能真正实现审判权检察权独立公正行使。所以,这一时期的改革主要是针对这“三化”展开。

  (一)法官职业化建设

  要保证法官独立公正行使审判权,首先就要大力加强法官队伍建设,提高法官整体素质,努力建设一支拥有坚定政治立场、熟练精通业务和廉明清正的法官队伍,实现法官职业化。为了解决法官非职业化问题,全国人大常委会于2001年6月30日修改了《法官法》,修改后的《法官法》明确了从通过司法考试并且具备法官条件的人员中择优挑选初任法官。最高人民法院、最高人民检察院、司法部于2002年1月1日起施行了《国家司法考试实施办法(试行)》,我国正式确立了司法考试制度,将其作为挑选初任法官和检察官的门槛,为实现司法职业化迈出重要一步。最高人民法院于2002年7月18日颁布实施的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》,提出了法官队伍职业化建设的基本内容。自1979年起,我国法官队伍学历逐步提高,变化的具体数字如下:

  截至1979年底,全国法院干部有95255人,其中具有大专以上学历的只有7000余人,仅占干部总数的7.3%。7

  截至1987年底,大专以上学历法官的比例为17.1%。8

  截至1997年底,全国法院工作人员共28万余人。其中法官17万余人,书记员5万余人,法警2万余人,法官中具有大专以上文化水平的已占80%以上。9

  截至2007年底,全国共有法官189413人,其中本科以上学历占65.1%,研究生以上学历占3.29%。10

  尽管这轮司法改革中的法官本科学历所占比例不到1/3,但是既定的法官任职基本要求对后来法官队伍的发展发生了持续的作用。在这轮司法改革后8年的2015年3月,法官队伍中具有大学本科以上学历成为法官群体的基本特征(占97.85%),其中还有相当部分法官获得了硕士和博士学位(硕士占34.37%,博士占1.32%),相反本科以下学历的法官则成为绝对少数派,仅占2.15%。而且90.17%的法官都是法学专业的毕业生,高学历的法官中64.21%都是前学历的科班出身。11最高人民法院于2011年6月22日发布并实施了《全国法院人才队伍建设规划纲要(2010—2020年)》提出,到2020年,全国法院具有大学本科及以上学历的各类人员占法院人员总数的85%以上。而根据前述数字,这个目标早已提前、超额完成。

  (二)审判方式改革

  1991年《中华人民共和国民事诉讼法》确立了谁主张谁举证的证据规则,强化了当事人的举证责任,对原有的庭审方式和诉讼制度提出了挑战。1996年修改后的《刑事诉讼法》改变了过去庭审中以法官调查证据为主的做法,确立了“控辩式”的庭审方式,法官处于中立地位。民事和刑事举证质证模式的变革倒逼审判方式改革,加快了审判方式改革步伐。1996年7月,全国法院审判方式改革工作会议在北京召开,要求推进刑事审判方式改革为重点,全面改革和完善民事、经济、行政审判方式,并进行了具体工作部署。

  最高人民法院于1998年7月11日起施行的《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》,细化了当事人举证、法庭调查收集证据的规定,要求做好庭前准备相关工作,明确了庭审顺序、方式以及证据审查等问题。法庭审理从法官积极主动调查转变为控辩双方或当事人双方对抗、法官居中裁判;法院认定事实的标准从客观真实转变为以证据为中心的法律真实;由证据的正当性又促进了举证时效、审判时效、判决效力等方面的改革。12审判方式改革打破了以往先定后审的传统,举证、质证、辩论、认证都在法庭上进行,增强了审判的透明度。通过审判方式改革,确立了民事案件谁主张谁举证、刑事案件由公诉人承担举证责任的原则,法官从调查取证的义务中脱离出来,保障了法官审判的公正性。审判方式改革以民事审判方式改革为核心,从基层、中级法院自行探索完善审判方式开始,总体呈现“自下而上”的改革路径,落实了二五纲要的要求。

  (三)建立法官依法独立判案责任制

  由于这一轮改革针对的是司法的地方化、行政化和非职业化。法院改革的设计者们在通过统一司法考试努力解决非职业化的同时,试图向行政化开刀,其重要的表现是推行审判责任制。而二五纲要第24条规定“审判委员会委员可以自行组成或者与其他法官组成合议庭,审理重大、疑难、复杂或者具有普遍法律适用意义的案件。”试图通过审判委员会亲自审案,改变审判委员会只判不审的现状。二五纲要第26条规定:“建立法官依法独立判案责任制。”“逐步实现合议庭、独任法官负责制。”试图从法院层级独立走向“审判庭独立”。在此基础上,2002年7月,最高人民法院实施了《关于人民法院合议庭工作的若干规定》,该规定明确了除重大、复杂、疑难案件提交审判委员会讨论外,其他案件由合议庭自行解决;在明确院长、庭长指导、监督作用的同时,合议庭的职能进一步强化。人民法院在建立符合审判工作规律和特点的审判组织方面,迈出了坚实的步伐,巩固了审判方式改革的成果。

  (四)死刑核准权收归最高人民法院

  1983年9月2日,全国人大常委会通过的《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》规定:“死刑案件除由最高人民法院判决的以外,应当报请最高人民法院核准。杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权,最高人民法院在必要的时候,得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使。”最高人民法院于同年9月7日实施的《关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知》,授权各省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院核准杀人、强奸、抢劫、爆炸等严重危害公共安全和社会治安犯罪的死刑案件。因为个别法院在死刑案件事实、证据上把关不严,酿成了多起错杀案件,在社会上造成了极为恶劣的影响,动摇了人民对法治的信心。

  因此,最高人民法院于2007年1月1日起实施的《关于统一行使死刑案件核准权有关问题的决定》规定,死刑除由最高人民法院判决的以外,各高级人民法院和解放军军事法院依法判决和裁定的,应当报请最高人民法院核准。死刑核准权收归最高院行使后,确保了死刑复核案件的质量和效率,取得了很好的法律效果和社会效果。

  (五)完善人民陪审员制度

  为了保障公民依法参加审判活动,促进司法公正,最高人民法院于2003年向全国人大常委会提交了改革和完善人民陪审制度的议案。十届全国人大常委会第十一次会议于2004年8月28日实施了《关于完善人民陪审员制度的决定》,决定具体有以下四方面的内容:人民陪审员由各级人大常委会任命;人民陪审员参与的案件类型;人民陪审员独立行使表决权;随机抽取确定参审的人民陪审员。为了贯彻落实上述决定,最高人民法院和司法部于2004年12月13日联合出台并实施的《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》和最高人民法院于2005年1月6日起颁布实施的《关于人民陪审员管理办法(试行)》。以上立法和司法解释确立了我国陪审制的基本运行规则。

  (六)总结与反思

  这一阶段法院审判方式改革取得了较大成效,转变了过去由法院承担证据调查的审判模式,将举证责任分配到了诉讼双方,将法官从繁重的调查取证工作中解放出来,专注于案件审理。通过《法官法》的制定以及推进司法考试,明确法官的任职条件,为解决我国法官非职业化问题提供了条件。但是,这一时期解决“三化”问题的目标并没有实现。

  这一时期法院在招录法官时并没有按照法律规定严格执行学历要求;部分法院招录了大量的非审判人员占用了人事编制;对于已经进入法院但不符合《法官法》学历要求、资格要求的人员,又没有为其转岗或者退出法院的相应配套政策和措施。截至2007年底,全国本科以上学历终究只达到65.1%,不足1/3。

  另一方面,由于这一时期注重法官学历而忽视了法律素养以及道德的培育和考核,导致了司法队伍出现高学历、低业务能力以及一些司法人员道德低下的问题。而司法公开、程序制约等监督机制没有能够同步推进,使独立判案的权力难以受到制约。这一时期出现了严重的司法腐败。2002年,武汉市中级人民院的13名法官和44名律师涉案,被当做司法系统典型的“腐败窝案”而震惊中国司法界。132004年,湖南省高级人民法院院长吴振汉因涉嫌受贿被“双规”。湖南省高级人民法院共有11人存在严重违法问题。142005年3月,阜阳中院副院长朱亚、执行庭长王春友、经二庭长董炳绪被纪委“双规”,此后不久,经一庭庭长陈和平和执行庭一位工作人员也被“双规”。152006年6月至10月,深圳市中级人民法院先后有5名法官被“双规”或逮捕,其中包括1名副院长、3名庭长、1名已退休法官,另外还有多名法官、律师涉案被查,成为轰动一时的深圳中院腐败窝案。16没有制约的司法权力必然走向腐败,司法人员在办案过程中收受贿赂,枉法裁判,司法机关成为了权钱交易的市场,严重损害了司法公正。


┃相关链接:

法院内设机构改革能不能“一箭双雕”?

最高人民法院关于进一步全面落实司法责任制的实施意见

检察改革40年的回顾与思考

最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见──人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)

关于审判团队几个问题的批判

《中国法院的司法改革(2013—2018)》白皮书



扫码获取每日最新法律法规
陈光中等中国法学大家支持的李博士刑事辩护团队!