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浅谈税务行政执法中的取证规则

2006年12月11日18:40 东方法眼 闫远见
   
 

  在行政执法过程中,收集证据是行政机关一个基础而重要的工作。证据是证明案件事实的各种材料,是定案的基础和前提,在法律上,没有证据不成事实。诉讼也必有证据,“证据问题是整个诉讼活动的中心问题”。在行政诉讼中,行政机关负有主要的举证责任,行政机关在做出行政行为前取得的证据必须符合证据规则的要求,具备合法性、真实性和关联性,在庭审中还要经过双方当事人质证才能具备完整的证明力而被法庭采纳。行政机关收集的证据要成为行政执法和行政诉讼的依据,就要受到证据规则的制约,即并不是所有的证据都可以起到对案件的证明作用。证据规则就是关于哪些材料可以作为证据、证据的收集、审查判断以及如何运用证据证明案件待证事实的法律规范的总和。它所要解决的核心问题是如何保证行政执法人员能够用证据证明的案件事实来认定案件客观存在的事实。

  在行政法中,我国没有统一的行政程序法,行政程序中的取证缺乏明确一致的规定,实体法关于证据的条文过少,规定的过于原则和笼统,远不能适应行政执法实际的需要。按照法学理论和我国诉讼法规定,虽然行政主体做出的具体行政行为具有确定力,但对于行政相对人来讲还可以通过行政复议或直接启动行政诉讼程序这一最终解决争议的救济程序,即司法最终解决原则。从性质上讲,行政诉讼体现了国家权力与公民权利之间的冲突与纷争,其目的既在于保障公民、法人的合法权益,又在于监督国家行政权力的合法运行。所以行政诉讼的基本内容是法院对具体行政行为的合法性进行审查,包括审查具体行政行为所认定的事实是否存在、是否正确的适用法律法规,并是否符合法定程序。其中审查行政行为所认定的事实是否存在主要是看行政机关如何运用法定的证据规则来收集案件证据证明案件事实。也就是说,在行政法无明确规定的前提下,行政诉讼法包括最高院的司法解释虽然基于诉讼法和司法权力的局限,不可能对行政程序中调取证据行为做出设定,但其对行政诉讼中举证要求的规定,就是我们在行政执法中所应遵循的取证规范。关于行政诉讼中证据规则的规定主要有:1989年4月4日七届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》、2000年3月8日最高人民法院公布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》和2002年7月24日最高人民法院公布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》。

  从性质上讲,行政程序中的证据和诉讼程序中的证据存在密切的关系,在形式、处理(如质证和认证)上都具有类似性。行政程序中的证据可能进入诉讼程序而成为诉讼程序中的证据,成为行政诉讼中的举证对象,可以说行政程序中的证据是诉讼程序中潜在的证据,两者具有延续性。由于存在这种密切关系和类似性,加上行政程序证据相应的制度、理论和实践不如行政诉讼证据制度发达,本文就根据行政法和行政诉讼法中的有关证据的规定试对行政程序中的取证规则从证据的形式、取证程序和手段、取证的时限等方面进行一些说明。

  一、证据要具备法定形式要件。所有证据都是形式和内容的统一,证据的形式要件是指证据在形式上所应满足的条件。证据形式应该说是判断证据可采信的重要内容和途径。证据材料能否作为被采用,除内容因素外,一定程度上也取决于证据形式是否符合法定条件。在税务行政执法中常用的有以下几类一是书证,以文字、符号、图画等所表达和记载的思想内容证明案件待证事实的书面文件或其他物品。如帐簿、记帐凭证、报表和合同等证明材料。在税务行政执法中税务人员依法制作的《税务稽查底稿》和《询问笔录》也属于书证。关于书证根据最高院司法解释取证要收集原件;收集原件确有困难的,可以制作复印件、照片、节录本但要注明出处和与原件核对无误;收集报表、图纸、会计帐册、专业技术资料、科技文献等形式的书证时,应当附有说明材料;询问、陈述、谈话类笔录,应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。二物证,以其存在形式、外部特征、内在属性证明案件事实的实物体和痕迹。如伪造的发票、税务登记证、税票等,根据最高院司法解释行政机关收集的物证要是原物;收集原物却有困难的,应当制作与原物核对无误的复印件或者证明该物证的照片、录像等其他证据;原物为数量较多的种类物的,可以收集其中的一部分。三是其他证据资料包括计算机数据、视听资料、鉴定结论、勘验和现场笔录等形式。

  为了更好的发挥证据的证明力,行政机关在收集证据时应注意证据种类的多样性,应尽可能的收集多种形式的证据;索取能够证明行政相对方确有违法事实的书证、物证;为使容易灭失的证据保存下来,发挥它的证明作用,行政机关可以采取录音、录像、拍照的方法取得证据。象税务机关在税务检查中,收集的证据形式比较单一,仅以税务稽查底稿为准,其他证据很少收集或是只收集一部分证据,这一部分证据只能证明一部分事实,不能形成一系列完整的反映基本案情全貌的“证据链”,而靠这些零碎、片面的证据材料是不能让纳税人心服口服的,更不能在可能的诉讼中取得主动权。

  二、证据收集要符合法定程序和采用合法手段。取证就是提取和索取书证、物证,进行现场勘验和鉴定,行政主体在调查取证前,应认真分析案情,确定需要收集哪些证据、怎样收集。其次,取证要讲究方法与技巧,要符合法律规定的程序和手段。《中华人民共和国行政诉讼法》、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》和《关于行政诉讼证据若干问题的规定》都有关于行政机关违反法定程序采用非法手段收集的证据不能作为维持或确认其行政行为合法的根据的规定。也就是说在行政诉讼中,对程序违法取得证据可以直接否定其证据效力,无需再对该证据证明内容的真实性进行或继续进行质证。要重证据,而不能采取非法或不正当的方法和违法的程序取得证据。

  就行政机关在实施行政处罚时收集证据的程序和手段《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、第三十七条、第四十一条和第五十四条有原则的程序性规定和限制性条件。其他相关法律、法规对行政机关实施具体行政行为收集证据的程序和手段也有一些更详细、更具操作性的规定。

  (一)除依法可以适用简易程序当场做出的行政处罚外,行政机关发现行政相对人有依法应当给予行政处罚行为的,必须全面、客观、公正的调查、收集有关证据;必要时,可以依照法律、法规的规定进行检查。对税务机关而言,可以行使《中华人民共和国税收征管法》第五十四条规定的六项检查权,同时《征管法》第五十八条又明确规定税务机关在调查税务违法案件时,对与案件有关的情况和资料,可以记录、录音、录像、照相和复制。这些规定为税务检查权和取得相关证据的手段、渠道提供了法律依据,以保证证据的合法性、真实性。超越《征管法》所赋予的权力、规定的手段和方法进行检查,会直接侵犯纳税人合法权益,同时还可能引发行政复议和行政诉讼。因此税务人员应准确的把握检查的权力范围和方法手段。例如目前法律并未赋予税务机关搜查权,搜查取得的证据在诉讼中将不予认可。

  (二)行政机关在调查或者检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件;执法人员与当事人有直接厉害关系的,应当回避。《中华人民共和国税收征管法》第五十九条、第十二条也有类似规定,税务机关派出的人员进行税务检查时,要出示税务检查证和税务检查通知书,并有责任为被检查人保守秘密;未出示税务检查证和税务检查通知书的,被检查人有权拒绝检查。税务人员在查处税收违法案件时,与纳税人、扣缴义务人或者税收违法案件有厉害关系的,应当回避。

  (三)行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内做出处理决定,在此期间,当事人或有关人员不得销毁或者转移。同时根据最高法院司法解释,行政主体在行政程序中依照法定程序要求相对方提供证据,相对方应当提供而拒不提供,在行政诉讼程序中提供的证据,法院一般不予采纳。

  行政机关在收集证据时要注意收集自己执法程序合法的证据,从取证技巧上将可以将出示执法证件、依法办案过程、告知内容、要求提供证据等内容记录在调查笔录中,从而在将来可能的诉讼程序中取得主动。

  (四)行政机关及其执法人员在做出行政处罚决定之前,不向当事人告知给予行政处罚处罚的事实、理由、依据和依法享有的权利,或者拒绝听取当事人陈述、申辩的,行政处罚不能成立;当事人放弃陈述或申辩的除外。行政机关在做出较重行政处罚决定之前,还应当告知当事人有要求举行听证的权利,当事人要求听证的,行政机关应当依照法定程序免费组织听证。听证制度、听取当事人的陈述、申辩等这些程序性规定既有利于公平对待行政相对人,保障当事人合法权利,主动履行处理决定,也有利于行政主体规范自身行政行为,慎重考虑在行政执法中所收集的证据的合法性、合理性,避免陷入更深的行政争议中去。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条第二款也明确规定行政主体在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。

  三、证据收集要在做出具体行政行为前完成。按照“先取证后裁决”原则,具体行政行为的合法性只能由做出时所掌握的证据证明。行政主体在做出具体行政行为之前,应当调查收集到足够的证据,在此之后不允许再自行调查取证。如果在做出具体行政行为后还需补充调查取证证据,恰恰说明其在行政程序中调查取证不够充分。在行政程序中,《行政处罚法》第三十条就规定了“公民、法人或者其他组织违法行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚”。在行政诉讼程序中,在《行政诉讼法》和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中也明确规定行政主体在诉讼过程中,不得再进行收集证据的活动,在做出具体行政行为后自行收集的证据不能作为认定被述具体行政行为合法的证据。因此,无论是在行政程序中做出具体行政行为,还是在诉讼程序中履行举证责任证明被诉具体行政行为合法,行政主体都只能依据和提供做出被诉具体行政行为之前获得的证据。

  此外,行政机关为收集证据而采取的强制执行措施,如行政机关根据法律、法规的规定,为查清案件事实而对相关证据采取的扣押、查封、先行登记保存等强制措施。因行政相对方对此类强制措施不服而提起的诉讼中,行政机关是可以继续调查取证的,但所取得的证据不能作为证明被诉强制措施合法的证据使用,仅可以作为证明以后做出的最后处理决定合法的证据使用。

  正确认识行政执法中的取证规则,对于行政机关和行政人员具有至关重要的意义。证据的效力(有效性)完全取决于证据是否具有真实性、合法性和关联性。证据的合法性包括取得证据和使用证据的程序是否合法,即是否符合证据规则。只有符合取证规则取得的证据,才能保证该证据的合法性和真实性,才能成为发挥证明效力的行政程序中的证据和诉讼程序中的证据。


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