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土地征收行政复议实务研究

2011年09月30日16:15 国务院法制办安徽法制办 评论字号:T|T

核心提示:农民集体所有的土地又可分为村民小组(集体经济组织)农民集体、村(集体经济组织)农民集体和乡(镇)农民集体三级所有。土地征收是指国家为了公共利益的需要,依据法定程序,将农民集体所有的土地转为国有土地,并依法给予补偿的制度。

  目次

  一、引言:课题的提出、研究方法和过程

  (一)课题的提出

  (二)研究方法

  (三)研究过程

  二、征地案件基本情况及特点

  (一)基本情况

  (二)基本特点

  三、征地案件受理中的主要问题

  (一)受案范围方面的问题

  (二)申请人资格方面的问题

  (三)申请期限方面的问题

  四、征地案件审理中的主要问题及成因分析

  (一)征地补偿安置的法律规定与现实情况脱节,复议机关难以解决征地补偿安置纠纷。

  (二)征地程序缺乏具体明确的评判标准,复议机关对征地程序性事实认定及评判困难。

  (三)公共利益标准模糊,复议机关无法审查征地是否符合法定条件。

  (四)土地利用总体规划调整随意,复议机关对征地是否符合土地利用总体规划的合法性审查被虚化。

  (五)未批先占情况突出,补办征地手续的合法性审查出现适法困境。

  五、建议和对策

  (一)进一步拓宽行政复议受案范围,有条件地将程序行为纳入行政复议的受案范围。

  (二)完善行政复议申请期限制度,保护行政相对人的复议申请权。

  (三)完善规划制度,依据规划规范土地征收行为。

  (四)完善征地程序,保障被征地人的程序性权利。

  (五)完善征地补偿制度,保障被征地人的获得补偿权。

  六、结语

  土地征收行政复议实务研究[①]

  本课题组[②]

  安徽省人民政府法制办公室

  一、引言:课题的提出、研究方法和过程

  (一)课题的提出

  我国实行社会主义公有制,土地的所有权分为国家所有和农民集体所有。根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)的规定,农民集体所有的土地又可分为村民小组(集体经济组织)农民集体、村(集体经济组织)农民集体和乡(镇)农民集体三级所有。土地征收是指国家为了公共利益的需要,依据法定程序,将农民集体所有的土地转为国有土地,并依法给予补偿的制度。

  随着我国经济社会的快速发展和城镇化进程的加速推进,农民集体土地大量被征收,而现行土地征收法律法规规定不完善,地方政府在征地过程中操作不规范,被征地的农民、农村集体经济组织与征地批准机关、征地实施机关之间的矛盾日益突出。

  土地征收行政复议案件(以下简称征地案件)主要是指被征地人对土地征收批复、土地征收补偿标准裁决及土地征收实施过程中征地人的其他具体行政行为不服申请行政复议的案件类型。

  近年来,征地案件在我省行政复议案件中所占比例逐渐增大,这类案件社会关注度高、涉及利益方多、法律关系复杂、处理难度大。征地案件不仅反映了土地征收制度的运行情况,也反映出行政复议制度存在缺陷。课题组对近年来征地案件基本情况进行研究分析,发现问题、找出成因并提出建议,力求从行政复议工作实际出发,立足于与征地有关的行政立法和执法现状,探求土地征收行政争议的根源,以期对指导土地征收行政复议案件的办理及土地征收制度的完善有所裨益。

  本课题由安徽省人民政府法制办公室、安徽省国土资源厅共同承担。在有关市、县和省直单位的支持下,经过课题组全体成员的共同努力,历时近一年,得以完成。

  (二)研究方法

  实地调研法。课题组成立后,先后赴外省和省内相关市、县、区,与有关部门进行座谈,了解市、县、区国土资源部门土地征收工作的实际做法及存在的主要问题,并就完善方案进行探讨;与被征地集体经济组织和农民广泛接触,了解征地过程中被征地人权益保障的有关情况,听取他们对土地征收的意见和建议。

  统计分析法。课题组对2006年至2009年省政府办理的征地案件进行了统计,通过数据分析,归纳出征地案件的基本情况和基本特点,分析其中的原因,从而为土地征收行政复议的实务研究奠定基础。

  案卷分析法。课题组对近年来土地征收行政复议案件进行分析,揭示出土地征收过程中存在的突出问题、老百姓密切关心的热点问题以及土地征收行政复议案件中急需明确的理论和实践问题。

  资料研究法。通过网络、报刊等媒体,广泛收集与土地征收有关的法律法规规章及规范性文件,了解省内外的不同规定和做法,进行比较研究。

  (三)研究过程

  本课题的研究分为三个阶段:

  第一阶段(2009年5月-6月):开题准备阶段。省政府法制办公室与省国土资源厅成立课题组,确定课题研究方案,包括课题的主要内容、研究方法、时间安排、成果运用等。

  第二阶段(2009年7月-8月):收集资料及调查研究阶段。课题组通过媒体广泛收集课题信息,并先后赴省外及省内十多个市、县实地调研,与各级国土资源部门、政府法制部门、社会保障部门、乡镇政府和农民代表进行座谈交流,了解各方面意见,为课题研究积累素材。

  第三阶段(2009年9月-2010年3月):报告写作阶段。课题组梳理材料,于12月中旬形成课题报告初稿。2010年1月中旬召开专家论证会,根据专家意见作进一步修改,最后形成本报告。

  二、征地案件基本情况及特点

  (一)基本情况

  2006—2009年,省政府共收到土地征收行政复议申请86件,受理84件,审结69件。其中,不服征地补偿标准裁决申请行政复议的22件,不服征地批复申请行政复议的52件,不服土地征迁通告申请行政复议的12件。

  在已审结的69件案件中,作出维持决定的21件,变更决定的12件,因双方当事人达成和解、调解协议,申请人撤回申请而决定终止的8件,驳回申请的11件,责成有关机关处理等作其他处理的17件。

  (二)基本特点

  1.征地案件数量多。2006-2009年,省政府共收到土地征收行政复议申请86件,占同期土地类行政复议案件的39%,占行政复议案件总数的15.3%,在省政府收到的各类行政复议申请中居第1位。这说明,随着城镇化进程的加速推进,城市建设大量征收农民集体土地,因土地征收引发的“官民矛盾”突出。行政复议成为土地权利人寻求法律救济的重要途径,化解土地征收行政纠纷已成为省政府行政复议工作的重点。

  2.群体性案件比例高。2006-2009年间,在省政府办理的86件征地案件中,群体性案件(申请人5人以上或申请人为农村集体经济组织的案件)69件,占80.2%。其中,申请人为农村集体经济组织的52件,占群体性征地案件的75.4%。这说明,征地过程中的矛盾,不再是个别的、单一的矛盾,已经成为影响较大、涉及人数众多的复杂性矛盾。这类案件涉及面广,利益关系错综复杂,社会影响较大,是省政府行政复议工作的难点。

  3.案件处理呈现“三高”现象。从处理结果看,征地案件呈现“三高”特点。一是征地批复案件维持率高。在已办结的42件征地批复案件中,复议机关作出实体处理决定的24件,其中作出维持决定的16件,维持率高达66.7%,至今没有一起撤销案件。维持率居高不下,主要是因为土地管理法律法规对于征地条件、程序等规定较为原则,复议机关为维护社会稳定,对征地行为合法性审查尺度把握较为宽松。如对征地行为存在程序瑕疵的行政复议案件,并不直接撤销征地批复,而是在维持征地批复的同时下达行政复议意见书,要求完善程序,做好善后工作。征地批复案件维持率高并不能说明征地行为规范程度高。二是征地补偿案件变更率高。在已办结的22件征地补偿案件中,决定变更原裁决内容,提高征地补偿标准的8件,变更率为36.4%。征地补偿案件变更率高的直接原因是立法对于土地征收规定的法定补偿标准弹性过大,地方政府为了降低征地成本,低位执行法定标准,复议机关从保护土地权利人实体权利出发,通过变更原补偿标准,适当提高补偿。三是调解、和解结案率高。在已办结的42件征地批复案件中,有8件因双方当事人达成和解、调解协议,申请人撤回申请而决定终止行政复议案件审理。也就是说,有近两成的征地批复案件通过调解、和解方式结案。由于征地案件涉及人数众多,利益关系错综复杂,行政复议机关简单地维持或撤销难以彻底解决问题,甚至会进一步激化矛盾。因此,对于征地案件,复议机关往往就争议双方的矛盾焦点先行调解,促成双方达成调解、和解协议,化解矛盾纠纷。

  三、征地案件受理中的主要问题

  (一)受案范围方面的问题

  土地征收不同于一般的行政行为,它不是一个单独的行政行为,而是由发布公告、听证、现场调查、征地审批、征地补偿安置方案审批、征地补偿安置、责令交出土地等一系列行为构成的。在这些行为中,征地审批和征地补偿安置方案审批是整个征地行为的核心,其他行为都是围绕这两个行为展开的。《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)及《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)对于行政复议的受案范围规定较为笼统,理论界对于行政复议的受案标准又缺乏统一认识,导致复议机关在实践中对于征地案件的受案范围把握的尺度不一。

  1.对土地征收准备阶段的行为不服能否申请行政复议?

  根据现行的土地管理法律、法规及规范性文件的规定,为确保征地过程中被征地人的知情权和参与权,征地批复作出前,国土资源部门需发布征地预公告、组织听证并对拟征土地现场进行调查、确认。

  国土资源部门发布征地预公告、组织听证以及对拟征土地进行现场调查,这些行为都属于行政程序行为,即行政机关在作出征地批复这一实体处理之前,依照有关规定所履行的行政程序。对行政程序性行为不服能否单独申请行政复议,理论界没有定论,立法也没有明确规定,实践操作也不统一,主要存在两种意见:一种意见认为,能够申请行政复议的行为必须是对当事人的实体权益产生实际影响的行为,征地准备阶段的行为是征地批复作出前的阶段性行为,不是最终决定,不对当事人权益产生确定的影响,不属于行政复议的受案范围;另一种意见认为,征地前的准备行为是确保土地权利人知情权、参与权的重要手段,行政机关未履行相关程序侵犯了当事人的程序性权益,当事人可以申请行政复议。进一步分析,我们不难看出,造成实践中两种不同操作方式的根源是对《行政复议法》第六条的规定理解不同。一种是从狭义上理解侵犯合法权益的具体行政行为,认为该行为仅指对当事人人身权、财产权等实体性权益产生直接影响的行为;一种是从广义上理解侵犯合法权益的具体行政行为,认为该行为不仅包括实体处理行为,还包括可能对实体处理结果产生不利影响的程序性行为。两种观点都有其合理性,第一种观点立足于行政权,将程序行为视为实体行为的附属行为,将其排除于行政复议的受案范围,维护了行政效率,保证了行政程序的持续、统一;第二种观点立足于私权,肯定行政程序的独立价值,对行政相对人的权利提供了全方位保护。但这两种观点的缺陷也是显而易见的,第一种观点无视程序的独立价值,在实体损害发生后再提供法律救济,不利于及时纠正行政机关的违法行为,不利于有效监督行政机关依法行政;第二种观点可能会造成行政复议申请权的滥用,有损于行政行为的效率。《行政复议法》应当对行政复议受案范围,尤其对符合行政复议受案范围的条件予以进一步明确。

  2.对征地批复行为不服能否申请行政复议?

  对征地批复行为不服能否申请行政复议,理论争议较大。

  肯定说认为,根据《土地管理法》第四十五条的规定,国务院和省级政府行使征地权的具体方式即对下级行政机关拟定的征地方案予以批准。《行政复议法》第三十条将这种批准行为称之为国务院或者省级政府的“征用土地的决定”。显然,在立法上,征地审批行为被赋予与决定行为相同的性质。[③]征地批复实际上就是征地决定,是对当事人财产权的剥夺,对当事人的权益产生了重大影响,属于行政复议的受案范围。

  否定说认为,第一,土地征收批复一般是由市、县政府提出申请并逐级上报到省国土厅或国土部,由国土资源部门对申请依法进行审查后,代省政府或者国务院作出的。征地批复是上下级机关之间的内部公文,属于上级机关向下级机关作出的内部指示,批复的内容对行政相对人不直接发生法律效力,对相对人权利义务产生直接影响的是下级机关的征地行为,而非该批复行为,相对人对省政府征地批复不服,不能申请行政复议。[④]第二,根据《行政复议法》第三十条第二款的规定,省级人民政府根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,作出的确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决,既然确认土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决,那么作出这种最终裁决所依据的国务院、省级人民政府的征地批复也应该是最终决定。如果允许对作为最终裁决依据的征地批复进行复议,一旦复议结果是撤销或改变原具体行政行为,那么,依据该征地批复而做出的确认土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的最终裁决也必将发生改变,从而失去其“最终裁决”的特性。因此,《行政复议法》第三十条第二款的立法原意是国务院或省级人民政府的征地批复是最终决定,不得申请复议。[⑤]

  《土地管理法》第四十五条规定“征收下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过35公顷的;(三)其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。” 第四十六条规定“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据上述规定,市、县政府没有土地征收权,只有省级政府和国务院有权征收土地,其以审批的形式行使土地征收权,名为征地批复,实为征地决定。市、县政府通过公告的方式送达上级政府的征地批复,而并不依据上级政府的征地批复重新作出征地决定,征地批复对土地权利人产生了必然的和确定的法律效果,实际影响了土地权利人的合法权益。因此,征地批复不是单纯的内部审批行为,而是具有外部效力的具体行政行为,土地权利人不服申请行政复议的,复议机关应当受理。在此需要说明的是,由于《行政复议法》没有明确规定对国务院的具体行政行为可以申请行政复议,国务院的具体行政行为不属于行政复议的受案范围,因此,国务院的征地批复具有终局性,不可复议。

  3.对征地补偿安置行为不服能否申请行政复议?

  《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)规定,“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据上述规定,征地补偿、安置方案的批准权在市、县政府。市、县政府批准征地补偿安置方案的行为能不能复议,焦点在于对市、县政府批准征地补偿安置方案行为的性质判断。

  土地权利人对于补偿标准和补偿数额的争议,有学者认为其本质上是一种民事争议,市、县政府批准征地补偿安置方案的行为是民事行为。如贺日开教授在其撰写的《我国征地补偿救济制度的迷误与出路》一文中指出“市、县人民政府土地行政主管部门拟定补偿方案予以公告并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见,这实际上是对被征土地的报价行为。被征地农村集体经济组织、村民或者其他权利人对补偿方案有不同意见的或者要求举行听证会的行为,则是对于土地价格的还价行为。市、县人民政府对修改后的补偿方案予以批准的行为,既是新一轮的报价行为,同时也是对被征土地的单方面初步定价行为。”[⑥]

  我们认为,市、县政府批准征地补偿安置方案的行为是行政行为,土地权利人对于补偿标准和补偿数额的争议,是行政争议。

  第一,从引起补偿的原因看,征地补偿是国家由于公共利益的需要征收农民集体土地而给与土地权利人的补偿,它是由征地这一行政行为引发的,属于行政补偿范畴。

  第二,从争议双方当事人的身份看,征地补偿争议的双方,一方是实施征地的有关市、县人民政府,一方是土地权利人,前者是享有确认补偿对象、解释补偿标准等单方面特权的管理者,后者是负有配合与服从义务的被管理者,争议双方不是平等的民事主体。

  第三,从征地补偿安置方案的制定程序和法律效力看,根据我国现行土地管理法律法规的有关规定,虽然在制定征地补偿安置方案的过程中有关部门要听取土地权利人的意见,但征地补偿安置方案的最终确定不是争议双方平等协商的结果,而是由市、县政府单方面确定的,具有很强的行政色彩。而且,经市、县政府审批的征地补偿安置方案,一经送达即对双方当事人发生效力,具有拘束力,非经法定程序不得更改,具有确定力,符合具体行政行为效力的有关规定。

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