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实现委托执法到受权执法重大转变──评《城市管理执法办法》

2017年04月05日07:45 东方法眼刘建昆 评论字号:T|T

核心提示:2017年3月30日,中华人民共和国住房和城乡建设部以第34号部门规章的形式,发布《城市管理执法办法》,自2017年5月1日起施行。 笔者注意到,这

  2017年3月30日,中华人民共和国住房和城乡建设部以第34号部门规章的形式,发布《城市管理执法办法》,自2017年5月1日起施行。

  笔者注意到,这部法规的一个重大制度性转变,就是实现了把城市管理执法从“委托执法”转变为“受权执法”。

  原1996年9月《城建监察规定》采用了四个条款对城建监察队伍“委托执法”进行了规定,分别是:

  第三条:本规定所称的城建监察是指对城市规划、市政工程、公用事业、市容环境卫生、园林绿化等的监督、检查和管理,以及法律、法规授权或者行政主管部门委托实施行政处罚的行为。

  第五条第二款:法律、法规规定的行政主管部门在其法定权限内可以委托城建监察队伍实施有关城建行政处罚。法律、法规规定授权的,从其规定。

  第六条第(五)项:(建设主管部门)负责对受委托的城建监察队伍实施行政处罚的行为进行监督,并对该行为的后果承担法律责任;

  第七条职责第(六)项在受委托的范围内,以委托行政机关的名义实施行政处罚。

  在新的《城市管理执法办法》中,这些条款全部取消。而是简洁的规定:“城市、县人民政府城市管理执法主管部门负责本行政区域内的城市管理执法工作。”这就意味着,城市管理部门执权的来源,从原来接受当地住建行政机关委托,转变为受住建部授权。住建部是国务院住房建设主管部门,以规章的形式,将本部门职权,概括的授予全国的城市管理执法队伍,当然具有授权法的属性,虽然效力低于法律、行政法规直接授权,但在目前看,走到这一步已经很不容易了。更多法律的授权,还需要立法部门努力。

  原委托执法,具有不合理性。我国法律原则上是不允许所谓的“委托”执法的,应当由行政机关及公务员亲力亲为。笔者最早接委托执法,是原《治安管理处罚条例》第三十三条“ 在农村,没有公安派出所的地方,可以由公安机关委托乡(镇)人民政府裁决。”后来,1996年3月《行政处罚法》第三章《行政处罚的实施机关》用两个条文规定了“委托执法”制度。

  第十八条 行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。

  委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。

  受委托组织在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政处罚;不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。

  第十九条 受委托组织必须符合以下条件:

  (一)依法成立的管理公共事务的事业组织;

  (二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员;

  (三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的,应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

  当年建设部的《城建监察规定》,大概就是在这个背景下做出的规定。一方面,对现状中环卫工人、园林工人执法的现状要作出改变,另一方面,一时又难以实现公务员执法。城管委托执法,又有了一定的程序法法律依据。但是事实上,实体法对主管部门授权,大多是没有委托条款的。程序法《行政强制法》第十七条反而明文规定“行政强制措施权不得委托。”没有实体法的授权,进行执法委托,其实是不合法委托,到了行政争讼阶段,也只能“视为委托”。

  当年在“相对集中行政处罚权”时候,国务院法制办批复反复强调城管工作人员要是公务员;但是到了地方,最终还是采取“委托”执法的办法,设立了事业编的城管队。根据2006年《公务员法》,城管队伍大多进行了“参照公务员法管理”的改造;2016年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行政执法类公务员管理规定(试行)》。这次《城市管理执法办法》的出台,意味着城管执法的行政机关化,成为法治的必然选择,城管执法人员将来成为行政执法类公务员,是历史的必然选择。当然,政策的落地,还需要更多配套努力,比如行政机关的设置,行政执法类公务员编制的争取。

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