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对律协未予实习登记的行为能否提起行政诉讼

2017年04月06日07:13 人民法院报杨才清 评论字号:T|T

核心提示:某律师事务所向市律师协会为周某某申请律师执业人员的实习登记,因材料不全律师协会未予登记,周某某遂提起行政诉讼,要求判令律师协会对其律师执业人员实习申请限期作出实习登记行政决定。

  【案情】

  某律师事务所向市律师协会为周某某申请律师执业人员的实习登记,因材料不全律师协会未予登记,周某某遂提起行政诉讼,要求判令律师协会对其律师执业人员实习申请限期作出实习登记行政决定。

  【分歧】

  本案涉及律师协会对律师执业人员实习管理的职责是否具有可诉性,对此实践中分歧较大。

  第一种意见认为,根据我国律师法第四十三条、第四十四条、第四十六条和《中华全国律师协会章程》第二条的规定,律师协会是社会团体法人,是律师的自律性组织,对律师实施的是行业自律性管理。律师法第四十六条虽然注明了律师协会有管理申请律师执业人员的实习活动,对实习人员进行考核的职责,但该项职责只是行业管理的职责,并非是行政管理职责。因此,本案原告提起的诉讼不属于法院行政诉讼受案范围。

  第二种意见则认为,律师协会对律师执业人员实习管理实质上属于行政管理范畴,可以提起行政诉讼。

  【解析】

  笔者认为,认定律师协会的行为是否具有可诉性,关键在于准确把握实习登记的行为性质和律师协会的主体性质。笔者同意第二种意见,理由如下:

  1.律师协会对实习登记申请的处理行为是涉及申请人权利义务的行政管理行为

  律师法第四十三条规定:“律师协会是社会团体法人,是律师的自律性组织。全国设立中华全国律师协会,省、自治区、直辖市设立地方律师协会,设区的市根据需要可以设立地方律师协会。” 《中华全国律师协会章程》第二条规定:“中华全国律师协会是由中华人民共和国律师组成的全国性的律师行业自律性组织,依法对律师实施行业管理。”根据上述规定,律师协会是社会团体法人,是律师的自律性组织,对律师的管理一般情况下属于行业自律性管理。但是,根据律师协会行使的具体职权分析,律师协会也行使行政管理职能。如律师法第四十六条第(五)项规定:律师协会应当组织管理申请律师执业人员的实习活动,对实习人员进行考核。实质上该项职能即为行政管理职能,理由如下:

  (1)律师协会对实习登记申请的处理行为是涉及申请人权利义务的行政管理行为。律师法第五条第一款规定申请律师执业应当同时具备四项条件,其中第(三)项是“在律师事务所实习满一年”,该条件是律师执业许可的必备条件。中华全国律师协会发布的《申请律师执业人员实习管理规则》第十条规定:“设区的市级律师协会应当自收到申请实习登记材料之日起二十日内予以审核,对于符合规定条件的,准予实习登记,并向申请实习人员颁发《申请律师执业人员实习证》;对于不符合规定条件的,不准予实习登记,并书面告知申请实习人员和拟接收其实习的律师事务所不准予实习登记的理由,同时将不准予实习登记的决定报省、自治区、直辖市律师协会备案,抄送当地设区的市级或者直辖市区(县)司法行政机关。申请实习人员对不准予实习登记决定有异议的,可以自收到书面通知之日起十五日内,向作出决定的律师协会或者省、自治区、直辖市律师协会申请复核。律师协会应当自收到复核申请之日起十五日内进行复核,并将复核结果通知申请人。”根据行政许可法第二章关于“行政许可的设定”的规定,中华全国律师协会并无行政许可设定权,是否准予实习登记不属于行政许可。虽然是否准予实习登记不属于行政许可,但它是律师法所规定的律师执业许可的必备条件,是能否成为执业律师无法逾越的法定程序,对取得律师执业资格起到决定性作用。因此,实习登记是对外产生法律效力、对实习登记申请人产生重大权利义务影响的行政管理行为。

  (2)律师协会对实习登记申请的处理行为不属于律师协会行业自律行为。律师法第四十三条第一款规定:“律师协会是社会团体法人,是律师的自律性组织。”第四十五条第一款规定:“律师、律师事务所应当加入所在地的地方律师协会。加入地方律师协会的律师、律师事务所,同时是全国律师协会的会员。”律师协会的行业自律对象仅限于协会会员,不涉及会员以外主体。本案周某某并非律师,律师协会针对周某某作出的行为不属于《中华人民共和国律师法》规定的行业自律行为。

  2.律师协会属于法律授权的组织

  我国行政诉讼法第二条第二款规定:“前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”从法理上讲,法律法规的授权实际上赋予了特定组织行使行政管理职能的权力,其在法律上具有的行为能力与行政机关并无区别。正因为如此,被授权的组织也应和行政机关一样受到监督制约,侵犯相对人合法权益时成为行政诉讼的被告。由于前述理由,因律师法第四十六条规定的律师协会行使的第(五)项职责属于行政管理职能,故律师协会属于法律授权的组织。

  综合上述分析,就本案来说,律师协会对周某某未予实习登记的行为具有可诉性,属于人民法院行政诉讼受案范围。

  (作者单位:长沙铁路运输法院)

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