基层法院司法改革系列之一:基层法院司法改革的回顾及前瞻_东方法眼 [dffyw.com]
 
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基层法院司法改革系列之一:基层法院司法改革的回顾及前瞻

2004年10月25日08:59 东方法眼 李富金
   
 

核心提示:就象中国的经济改革发端于农村一样,中国的司法改革也是从基层开始的,并且最初是自发的,可以说基层法院的改革是中国司法改革的一个缩影

  [论文概要]就象中国的经济改革发端于农村一样,中国的司法改革也是从基层开始的,并且最初是自发的,可以说基层法院的改革是中国司法改革的一个缩影。在改革开放的背景下,国家与社会实现了分离,法院不再只是国家的专政工具,而要承载更多的社会使命。契约关系取代身份关系,要求司法权平等地保护当事人的利益。因此,司法改革实际上是中国法治面向现代化的一个过程。从基层司法改革的实践看,基层法院的改革必须注重利用本土资源,同时汲取国外的有益经验。从基层法院的司法改革的情况看,缺少必要的理论准备和可行性论证,各地法院自行其事。要使司法改革真正走上法治化的道路,应当加强理论准备,建立健全司法改革的理论体系。完善司法改革的组织,成立专门的司法改革委员会。同时要加强法律准备,保证司法改革的“合宪性”,从而使司法改革真正取得成功。

  [关键词] 司法理念 基层法院 司法改革

  【英文题名】AccessiontotheJusticeBeginning

  【英文副题名】InSightoftheJudicialReformation

  【英文关键词】grass-rootslevelcourt;judicialreformation;judicialpower;

  profession;Administration;location;

  【DOI】CNKI::CDMD:10285.2.2003.1275

  从1979年之后,“改革”一词成为社会各界使用频率最高的词汇之一。从农村改革到国企改革,从经济体制改革到政治体制改革,改革的范围遍及社会生活的各个领域,可以说“改革”本身已经成为一种理念。司法改革并不是一个陈旧的概念,我国历史上的“司法改革”曾经至少还有过两次。一次是早在清朝末年就进行过的“司法改革”,那场改革应当说是比较彻底的,彻底废弃了中华法系的固有司法制度,引进西方近代先进的司法制度,目前在我国台湾地区的许多法律制度深受其影响。二是建国初期的司法改革运动,在上个世纪五十年代的“司法改革”,只是有其名无其实,充其量是一次“清除旧法思想”的整肃运动,并没有真正的进行司法改革。如果说有意义的话,那就是历史的教训。1目前所说的“司法改革”一词为社会主流媒体所接纳的时间并不长,它是随着社会转型期司法的功能日渐加强的情况下,在近年来才广泛使用的语汇。
  一、基层法院司法改革的背景与历程
  (一)司法改革的外在动力
  司法改革总是与社会历史条件紧密相关的,无论是从中国古代还是从国外的情况看都是这样,这就是司法改革的外在动力。
  中国清末的司法改革之前,积案较多,“江浙各州县均有积案千数,远至十余年,近者亦三五年”,改革虽渊源于中国社会自然发展的现实状况,更来自于外力的触发,有着明显的外力逼迫性。2如在1902年清廷与英国续订通商航海条约中有一款:“中国深欲整顿本国律例,以期与各国律例,改同一律,英国允愿尽力协助,以成此举。一俟查悉中国律例情形,及其审判办法,及一切相关事宜,皆臻妥善,英国即允弃其治外法权。”就明显地体现出这一点。3
  我国现行司法制度源于革命根据地时期,建国后一段时间,当时的“理念”就是要“彻底废除旧法统”,就曾经认为“法言法语”、坐堂问案的审判方式,甚至“不告不理”、“一事不再理”等传统诉讼法上的基本方式和原则都与“虚伪的司法独立制和法官终身制”强行连在一起,作为“反人民”的东西予以批判和抛弃。4
  从20世纪80年代以后,中国开始实行改革开放。但司法改革与其他行业改革有所不同,中国是在彻底摧毁旧法基础上建立法制的,司法改革则是法治第一次面向现代化。其社会背景在于:
  首先,国家与社会实现了分离,国家本位主义被摒弃,法院不再只是国家的专政工具,而要承载更多的社会使命。其次,契约关系取代身份关系,当事人的法律地位平等,要求司法权要处于中立地位,平等保护当事人的利益。第三,社会关系具有了可预见性和可计算性的观念基础。5法律在社会生活中的调节作用增加,人们更愿意通过确定的法律来保护自己的权利。第四,在市场经济体制下,许多经济过程已脱离了政府的计划控制,体现其计划权威的最基本单元──单位的功能发生了重大改变。6由于社会治理方式发生了变化,人们更多地依赖法律手段而不是行政手段解决纠纷。以往许多可以通过单位、村组解决的问题都提交到法庭上来。这样,司法的压力增大,法院的收案从90年代以后的一段时间,呈节节上升的趋势。在民事诉讼法修改之后,由于有了明确的审限规定,使得法院必须下大力气清理积存案件。在这种情况下,改革审判方式,改革举证制度,是提高法院工作效率的必由之路,因此各基层法院可以说不约而同地采取了这样的改革措施,而这恰好是司法改革的起步。基层法院当初之所以自发地进行司法改革,很大程度上在于缓解案件日益增多的压力,从笔者对某一基层法院历年办案数的调查,可以看出社会条件的变化对法院的审判工作有明显的影响。

年份

1988

1989

1990  

1991  

1992

1993

1994

1995 

收案数

1154  

1652  

1667  

1868  

2129  

2823  

3968  

9202

结案数  

1054 

1482

1477  

1619  

1888

2538

3662  

8932

 

年份

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

收案数  

5495

4248

2352

2507

2967

2899

2562

2276

结案数  

5279

4123

2240

2430  

2871

2839  

2525

2226
 

 
  (二)司法改革的内在动力
  当司法改革的外在动力直接作用于法院时,就演化成司法改革的内在的动力。景汉朝先生对司法改革发展的轨迹这样概括:由计划经济向市场经济的过渡中,经济、民事等各种纠纷增多,案件量的加大在人力和财力上为法院带来压力,引发了法院的举证责任改革;举证责任改革带来的质证必要性又引发庭审方式改革;庭审方式改革所牵涉的法官权力等问题再引发审判方式改革,审判方式改革自然会涉及律师、检察官的角色和权力,因而诉讼机制改革接踵而来,由此,整修司法体制改革渐成浩然之势。因此,他认为,首先,我国的司法改革不是由任何党政机关、部门或者个人的命令而启动的,而是由改革开放和社会发展的需要所致;其次,司法改革最为重要的社会背景乃是我国经济体制从计划型向市场型的转轨;最后,我国的司法改革是从法院、从基层、从举证责任开始的,是一个自下而上的改革。7当然,也有人不赞成司法改革是自下而上的,中国社会科学院法学所的刘海年、张志铭研究员认为,尽管现阶段司法改革的动力来自社会需求,但改革本身却是自上而下的。这些看法是以有权启动制度改革的力量为出发点的。8从我们对基层法院的了解看,司法改革应当是自下而上的,至于后来司法改革已经成为自觉行动时,其组织推进应当是自上而下的。比如,江苏省高级法院就在2003年规定,基层法院的改革措施必须要先报省法院批准,这实际上也从一个侧面说明,改革是从下而上的,只是上面的相关决策层已经意识到各自为政可能导致的负面效果。
  而国外当代司法改革的动机与我们现在的情况有些不同,诉讼迟延、成本过高、程序复杂是他们所要解决的主要问题。不论在大陆法系国家还是在普通法系国家,司法制度的运作不能适应社会的需要是一个普遍的问题,因此司法改革在许多国家进行。比如美国民事诉讼面临的问题主要有以下几点:第一、诉讼案件猛增,但法官人数少导致拖延诉讼。据统计1990年一年向美国联邦和各州法院起诉的民事案件为1840万件。1990年向联邦地区法院起诉的民事案件207742件,美国联邦地区法院法官649人,平均每个法官审理320件。第二、律师费用猛增,实行律师强制主义。第三、滥用发现程序是拖延诉讼、增长诉讼费用的又一个原因。9而在大陆法系的德国,为了克服德国民事诉讼法推行的直接开庭制度所产生的重复开庭、诉讼拖延等弊病,学者们大力倡导以集中审理原则对民事诉讼制度实行改革。其结果是在实践中产生了所谓的“斯图加特模式”(Stuttgart Model),这一模式主张将诉讼分为书面准备程序和主辩论两个阶段,通过对言词辩论进行书面准备,以使裁判尽可能在一次言词辩论中作出。这一做法旨在减少开庭次数,提高诉讼效率,并且已被实践证明是成功的。10
  从中西方关于司法改革的一些比较来看,有一些差异是明显的:一是历史背景和政治社会体制不同,使这两种改革呈现出某种逆向性。比如国外有的要加强法官的职权,而我们总的方向是强化当事人对审判程序的主导作用。国外的司法改革主要是司法程序自身的改革,而我们的改革更多地涉及到社会转型的因素。二是社会文化背景、社会成员法律意识不同。11由于长期以来受乡土社会的影响,法院的改革遇到许多阻力,如在证据制度改革过程中,当事人经常对一些证据因程序问题不被法官采纳感到不解和愤怒,认为法官“不实事求是”。而且,“在一个社会变革时期,法律往往更多为这样的刁民用来谋取其利益,破坏了社会生活秩序。”12以前当事人可能如实陈述的事实,现在变得很费周折,因为当事人的“法律意识”提高了,这在我们一线法官中体会很深。而西方的司法改革,其前提是律师制度已经比较完善。
  (三)司法改革的历程
  关于司法改革开始的时间并没有一个公认的准确说法,这大概与起初并没有明确的司法改革理念有关。有人认为是从上个世纪八十年代中期开始,“以我国经济体制改革和政治体制改革为大背景,在司法领域也提出了进行审判方式改革的动议,随之形成审判方式改革的各项具体措施。”13也有的认为是从80年代末开始,“我国从二十世纪八十年代末起首先在法院系统进行了民事审判方式改革,民事审判方式改革的深入,必然要求进行整个司法改革。”14 还有的认为从九十年代开始15,或者认为是“我国司法改革九十年代初开始酝酿,九十年代中期正式启动。”16笔者认为,真正意义上的司法改革应当是从九十年代中期开始。
  司法改革最初是从法院系统开始的,而且是从基层法院开始的,最初改革的主要目的是提高法院的办案效率,解决案件久拖不决的问题,而开始的方式则是举证责任制度的改革。在司法改革大范围启动之初,一些案件审理时间较长甚至是久拖不决,引起社会大众的广泛不满,比如1998年的“隋香案”17就引起新闻媒体及最高法院的关注。因此,各地法院都在思考如何提高办案效率,解决存在的积案问题。而要提高办案效率,改变法官包揽调查取证是一个容易取得成效的改革措施。按照景汉朝先生的概括,司法改革基本上是按照强调当事人举证责任-庭审方式改革-审判方式改革-诉讼制度改革-司法体制改革-政治体制改革这样轨迹发展的18。
  随着司法改革的逐渐深入,一些改革措施已经取得实际的成效,司法改革的必要性应当说已经取得共识,目前的主要问题已经不是要不要司法改革的问题,而是如何进行司法改革的问题。然而,直到目前为止,司法改革并未有一个完善的改革方案、明确的改革目标、健全的组织机构,根源就在于缺乏系统的司法改革理念,改革的目标尚未定位于保障司法的中立性、独立性、权威性。中国司法改革也是在理论准备不够充分、目标模式不很清晰的情况下进行的。有些基于理想主义激情带有过强的探索性;有些则回避实际矛盾着眼于一些浅近性和边缘性的调整与改变;甚至有些基本不具有制度创新意义,诸如对司法人员的德化教育方式等,实际上体现了司法改革的理念、目标仍然很茫然。因此,司法改革还是任重道远。甚至可以说,司法改革已经到了一个进退两难的境地──后退没有出路也不可能,前进则困难重重,改革的一些关键性的问题、制约因素有待解决。在此情况下,中国的司法改革如何能取得成功,是一个值得研究的问题。
  从上个世纪90年代开始,立法、司法以及学术领域逐渐开始关注司法改革。1991年修订了《民事诉讼法》,其实就体现了司法改革的理念。(不过,当时这种意识是朦胧的。)比如它的目的之一就是解决当时存在的 “当事人动动嘴,法院跑断腿”的举证问题,并且对调解制度进行改革,将原来的“着重调解”原则修正为“根据自愿和合法的原则进行调解”。19从大约1994年起,基层法院开始进行名为审判方式改革的司法改革。20到1996年,最高人民法院召开全国审判方式改革工作会议,对各地审判方式改革的经验进行总结,并明确提出了审判方式改革的要求,主要是强化举证、质证、认证,提高及时开庭率、当庭宣判率。1996年3月17日,全国人大对《刑事诉讼法》进行修正,其中的许多内容如强化“控辩式”庭审,防止“先定后审”等措施,都推动刑事审判方式改革。但是,随着改革的不断深入,人们发现仅用“审判方式改革”已经不足以归纳法院系统正在进行的各项改革措施,内涵更为广泛的“司法改革”一词逐渐被人们所接受。1997年,中国共产党第十五大报告中提出“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权,建立冤案、错案责任追究制度。”明确提出了“司法改革”。1999年10月20日,最高人民法院公布了《人民法院五年改革纲要》,明确提出了法院系统司法改革的规划。
  然而,根据景汉朝的观点,“改革最先并没有引起理论界的注意。1994、1995年理论界对司法改革还有一些麻木不仁,理论界大规模地谈司法改革是在1996年才开始的。”21在1999年之后,以王利民《司法改革研究》等为代表的一批有关司法改革的论著、文章才大量出版,关于司法改革的研究也逐渐成为法学研究的热点问题,司法改革才成为现代司法理念中的重要内容。
 


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