童之伟:刑诉法修改中“公安”的宪法定位_东方法眼 [dffyw.com]
 
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童之伟:刑诉法修改中“公安”的宪法定位

2011年09月03日14:33 东方法眼 童之伟
   
 

核心提示:国家审判机关、检察机关与国家行政机关的任何部门之间,都有宪法位阶差异,把“公安”称为“机关”,完全掩盖了差异,给人以法检公三者宪法地位平等的印象。由此,对“公安机关”往往凌驾于本行政区域的法院、检察院之上这种颠倒宪法秩序的现象,人们习非为是,难以意识到这种人为安排有违宪定秩序和宪法精神。


  【按语:本文简明版以《刑诉法修改:搞准公安的宪法定位》的标题发表于9月1日之《南方周末》,这里发表的是全文。】

  【摘要】国家审判机关、检察机关与国家行政机关的任何部门之间,都有宪法位阶差异,把“公安”称为“机关”,完全掩盖了差异,给人以法检公三者宪法地位平等的印象。由此,对“公安机关”往往凌驾于本行政区域的法院、检察院之上这种颠倒宪法秩序的现象,人们习非为是,难以意识到这种人为安排有违宪定秩序和宪法精神。】

童之伟

  新浪新闻2011年8月26日为介绍刑诉法修改,刊出了题为《人大常委会委员建议刑诉法写明保护人权》的报道。这则报道涉及宪法的问题有多处,如刑诉法的立法目的、“保护人民”中“人民”一词使用是否恰当、尊重和保障人权的宪法规定在刑诉法中如何落实、“公安机关”是否属于司法机关范畴,等等。我个人没有研究上述问题的计划,但看了这篇报道还是忍不住要就其中“公安”或“公安机关”的宪法定位问题表达些许看法,同时也想顺势就刑诉法修改的专家参与问题发一点感慨。

  一、现行宪法中的“公安”到底是“机关”还是“部门”

  关于“公安机关”,上述报道文章写道:全国人大内司委戴玉忠委员“针对草案第33条第3款最后四个字‘司法机关’表示,该表述是指哪些机关不明确。他分析,在理论和实践中对这个概念的认识和表述不一致,有的人认为司法机关就是法院,有人认为在中国司法机关是法院和检察院,也有人觉得包括公安机关都算广义的司法机关。”“戴玉忠并分析,宪法第135条对刑事诉讼当中的主体明确是法院、检察院、公安机关。在刑事诉讼法中多数情况下都是用法院、检察院和公安机关,‘这里的司法机关应明确表述是法院、检察院、公安机关,还是只算法院和检察院?’他建议进行调整。”另外,陈光中教授也表示:“这是刑事诉讼法中第一次出现这种公安机关可能是司法机关的表述,公安机关属于政府部门,在世界范围内,并没有将公安或者警察部门列入司法机关的做法。”

  无疑,把“司法机关”概念的外延的范围界定清楚有重要实践意义。

  司法是个外来词,一般是从judicial或judicature翻译过来的,司法权、司法机关也无外乎是从judicialpower,和judicialbranch等外来语翻译过来的。这些外语中被译为“司法”的对应部分之原意都是审判、裁判,绝对不包括警察或公安的意思,也不包括我国意义上的检察权、国家法律监督机关的内容。由于我国检察院情况与当今其他国家很不一样,情况复杂,它算不算司法机关的问题可留待日后讨论,但“公安机关”能否归类于司法机关的问题直接涉及这次刑诉法修改结果,应及时解决。须注意,司法机关在我国不是一个宪法概念,此概念的外延及其是否包括“公安机关”的问题只能依据宪法精神和法理、学理来解决。并且,解决这个问题最好从“公安”是否应该表述为“机关”,是哪种意义上的“机关”说起。

  现行宪法在单独提及国务院下属组织时,确实是将其表述为“机关”的,对“公安”如此,对“审计”也是如此。现行宪法使用“公安机关”这个概念共有3次。《宪法》第37条第2款规定:“任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。”《宪法》第40条规定:“除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”《宪法》第135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”此外,现行宪法第91条、108条还使用了“审计机关”的概念,如宪法第91条、第109条分别规定:“国务院设立审计机关”,“审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”;“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。”

  但更值得注意的是,现行宪法同时又在使用频率相近(电脑查找比例为8:9)然而却在更一般的情况下将包括“公安”、“审计”在内的国家行政机关所有下属组织统称为“部门”、“工作部门”,个别情况下也称为“行政机构”。现行宪法第90条规定:“国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作;召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议,讨论决定本部门工作的重大问题。各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,发布命令、指示和规章。”又如,宪法第108条规定:“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”宪法第89条和91条中还在差不太多同等的意义上使用了“行政机构”和“财政金融机构”的概念。宪法这类条款中的“部门”、“工作部门”或“行政机构”等,与前引条款里“公安机关”等词组中“机关”一词指代的是同样的对象,即国家行政机关的下属组织,它们在这个范围内实际上是同义词。

  人们看到,如此一来,“公安”、“审计”等国务院下属组织,就具有了“机关”和“部门”等不同的称谓。同样是指称国家行政机关下属组织,现行宪法时而用“机关”,时而用“部门”等名词,表明现行宪法中一些重要概念间的逻辑关系没有理顺。考虑到宪法中还有比它们更重要的、上位的“国家机构”、“国家机关”概念,如此对国务院下属组织做多样化表述难免在宪法的理解和实施方面造成逻辑混乱。


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