基层社会矛盾纠纷大化解机制构想_东方法眼 [dffyw.com]
 
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基层社会矛盾纠纷大化解机制构想

2011年11月02日10:11 东方法眼 胡波
   
 

核心提示:基层稳则国稳,基层和谐则社会和谐。在我国,百分之八十的社会矛盾发生在基层;百分之八十的上访群众反映的问题,基层应该解决,也能够解决;百分之八十的上访群众有道理。

  论文提要:基层稳则国稳,基层和谐则社会和谐。在我国,百分之八十的社会矛盾发生在基层;百分之八十的上访群众反映的问题,基层应该解决,也能够解决;百分之八十的上访群众有道理。所以,把社会矛盾纠纷解决在基层方可筑牢社会和谐的基础。本文在我国已有“综治维稳”工作实践的基础上,从创新工作方法和拟定工作程序两个方面探索基层社会矛盾纠纷大化解的长效机制,并全面阐述“基层社会矛盾纠纷大化解机制”的原理。该机制,拟将民间调解、司法调解和行政调解相结合,经常性、持续性、非运动性和突击性地化解基层社会矛盾纠纷,以期改变各综治维稳工作部门“各自为政、单兵作战”的局限性,全面排查并有效化解人民群众之间的民事、经济纠纷和行政机关在行政管理过程中产生的纠纷。(全文共4198字)

  我国正处于社会转型时期,由于改革攻坚进一步触及深层次矛盾,社会结构的变化和各类利益之间的冲突导致各群体内部、阶层之间的矛盾纠纷频发,并且,诸如拆迁安置、劳动就业等导致的纠纷空前激烈,阻碍,甚至破坏我国建设社会主义和谐社会宏伟目标的实现。这些矛盾纠纷大多发生在基层,如何有效将发生在基层的矛盾纠纷解决在基层,一直是我国解决社会矛盾纠纷的重点。目前,我国在《民事诉讼法》和《人民调解法》等法律框架下,已经形成的社会矛盾纠纷化解机制,在解决平等主体之间的矛盾纠纷、和谐社会关系方面发挥着重要的作用。但无论是民间调解、行政调解、司法调解,还是民事诉讼等第三方介入而进行的纠纷化解,皆属于“各自为政”的范畴,难以化解关系复杂、纠纷解决介入第三方职权交叉的矛盾纠纷,导致许多矛盾纠纷继续存在、积聚,甚至激化。为此,有的地方进行了矛盾纠纷的“公、检、法、司联动速调”、“综治维稳大排查大调解”等尝试,但仍然具有一定的局限性。在这些尝试和实践的基础上,笔者对“基层社会矛盾纠纷大化解机制”进行了构想。

  一、 基层社会矛盾纠纷大化解机制的概念

  基层社会矛盾纠纷大化解机制是指:为及时、有效化解县(区)行政区域内人民群众之间的民事、经济纠纷和行政机关在行政管理过程中产生的纠纷,在综治维稳工作的框架下,形成由县(区)级政法委组织实施的,主管机关负总责的,有县人民法院、检察院、公安局、司法局和国土资源局、民政局等机关和基层群众自治组织共同参与的矛盾纠纷化解机制。

  二、基层社会矛盾纠纷大化解机制的渊源

  基层社会矛盾纠纷大化解机制并非凭空臆想而来,其来源于我国目前已有的基本实践,其中,具有代表性的有:

  1.2011年4月,云南省鲁甸县为深入推进中央政法委“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作,服务社会发展大局,经县政法委安排和部署,由该县人民法院牵头、全县各综治维稳工作部门参与开展了“龙树乡社会矛盾大排查、大接访、大化解工作”,拉开了清理全县矛盾纠纷的序幕。该项工作所化解的矛盾纠纷,既包括平等主体之间的民事、经济纠纷,还包括行政机关与行政相对人在行政管理过程中产生的纠纷,如:惠农补贴发放异议、不服行政处罚等。在整个工作过程中,既解决纠纷,又发现行政管理漏洞和不足,发现行政违法行为和党员干部违纪违法行为。属一个机关处理的纠纷,由该机关负责调处;需要多机关、多部门答复、解决的,由所涉机关联合处理;调解不了的纠纷,引导当事人进入诉讼程序;发现党员干部有违纪违法或犯罪行为的,反应给纪检监察机关、检察机关或其他县级主管机关,依法、依规、依纪处理。(1)

  2.2011年6月至7月,山东省淄博市高新区综治委集中人员、集中力量,在高新区范围内集中开展矛盾纠纷大排查大化解专项活动。 排查的重点是:因土地征用、房屋拆迁、环境污染、村委换届、涉法涉诉、拖欠工资等引发的纠纷和苗头性问题。 活动要求:对排查出来的矛盾纠纷要及时汇总梳理和预测预警,逐一登记造册,逐一分析研究,逐一制定调处方案,逐一落实责任领导和责任人,逐一明确调处措施和期限。情况复杂的,主要领导要亲自包案督办,确保矛盾纠纷解决到位。(2)

  上述社会矛盾纠纷化解方式具有以下优点:

  1.排查纠纷全面囊括,不分类型;

  2.广泛发现纠纷,不留死角;

  3.案件分流各有所属,不存真空;

  4.各司其职化解纠纷,不容推诿;

  5.督促积极行政,戒绝惰政;

  6.发现公共管理问题,促进整改。

  但也存在以下缺点:

  1. 属于突击式、运动式工作方法,难以形成常态化工作机制;

  2. 每启动一次拨付一次工作经费,提高纠纷化解成本;

  3. 每一次化解工作结束,各参与机关和工作人员可能对矛盾

  纠纷化解工作有所松懈。

  三、基层社会矛盾纠纷大化解机制构想

  为充分发挥前述工作方式的优点,克服其不足、弥补其缺陷,

  有必要形成基层社会矛盾纠纷大化解机制,常态性、必行性地化解基层社会矛盾纠纷。具体如下:

  1.建立组织机构。

  基层社会矛盾纠纷大化解机制是一个县(区)内全体国家机关和基层群众自治组织参与进行的工作机制,必须有一个强有力的机构负责组织、协调和实施。

  首先,由中共县(区)委、政府统一部署,制定基层社会矛盾纠纷大化解工作方案和各项规章制度;其次,县委、政府授权县(区)政法委组织实施、协调和监督;再次,由政法委负总责,组织县(区)全体国家机关和基层群众自治组织参加社会矛盾纠纷化解;最后,县(区)全体国家机关和基层群众自治组负责排查、接访和化解矛盾纠纷。

  2.基层社会矛盾纠纷大化解工作经费。

  基层社会矛盾纠纷大化解工作机构的设置完全依托现有机关和组织,不需增加工作人员,不需单列和划拨工作经费。关键在于提高纠纷化解组织机构和全体工作人员重视社会矛盾纠纷化解的认识,牢固树立“化解纠纷责无旁贷,积极工作不谈条件”的大局意识,用制度将矛盾纠纷化解工作作为现有机关和组织的本职工作。

  3. 基层社会矛盾纠纷大化解工作原则。

  其一,合法,自愿;其二,一手抓矛盾化解,一手抓情绪疏导;其三,大化解工作与当前工作两不误、两促进;其四,力争将各类矛盾纠纷调化在萌芽阶段,消除当事人之间的不满和怨恨,对立和对抗情绪,预防小纠纷转化成大纠纷、民事经济纠纷转化成治安案件或刑事案件,不让纠纷出社、出村、出乡、出县。

  4.基层社会矛盾纠纷大排查、大接访。

  基层社会矛盾纠纷大排查、大接访的工作程序是:矛盾纠纷全体化解机构和组织都是矛盾纠纷和行政管理问题的统计机构、接待机构和工作部门,对前来反映矛盾纠纷和行政管理问题的群众进行热情接待,对纠纷发生的过程、当事人提出的主张、诉求和反映的行政管理问题如实、全面地进行登记。然后,及时将统一格式和内容的登记数据报送政法委。

  5.基层社会矛盾纠纷分流。

  由政法委对统计的矛盾纠纷和问题进行研究、分析,进而分案、分流:属于关系简单、争议不大、事实清楚的平等主体之间的纠纷,交由以司法局为领导的人民调解委员会负责调处;属于关系复杂、争议较大、事实不清的平等主体之间的纠纷,交由人民法院负责调处;属于行政管理过程中行政机关与行政相对人之间产生的纠纷,交由行政复议机关负责调处;对于行政管理问题,转由县(区)人民政府指示相应机关负责整改;对于机关或事业单位内部人员之间的纠纷,由司法局会同当事人所属单位领导负责调处;对于需经多机关或组织调处的矛盾纠纷,由相应机关或组织调处;对于重大个案,由政法委督办。

  6.基层社会矛盾纠纷大化解。

  收到政法委交办的案件,各机关或(人民)调解组织运用“调解”方式调处矛盾纠纷。经调处达成协议的,必须由当事人签名、捺印,如果有金钱给付、物品移交内容的调解协议,收、领条应当完备;经人民调解组织调解达成调解协议的,如果义务人不能当即履行,申请人民法院对该类调解协议进行司法确认,赋予其执行效力。经调解未能达成调解协议的,平等主体之间的纠纷,引导当事人进入民事诉讼程序;不平等主体之间的纠纷,引导当事人进入行政复议或行政诉讼程序。

  矛盾纠纷大化解,要做到“五个到位”,即对群众的合理诉求要切实解决到位;对群众不合理的诉求要解释对话到位;对无理取闹的诉求要驳斥到位;对确有困难的群众要帮助扶持到位;对不明真相的群众要宣传教育到位。(3)

  7. 基层社会矛盾纠纷大化解调处结案报告。

  经过调处,负责矛盾纠纷调处的各机关或(人民)调解组织就每一个纠纷调处过程和结果撰写结案报告,并将纠纷相关材料一并装订卷宗,一案一卷(调解协议经人民法院确认的纠纷,形成两个卷宗,其中一卷由人民法院存档),交政法委审核。对于多次调处无果,且客观上不能调化的矛盾纠纷,作为综治维稳工作的重点稳控对象。

  8. 基层社会矛盾纠纷大化解结案。

  政法委签收纠纷调处卷宗后,通过阅卷决定是否批准结案。予以批准结案的,将卷宗存档,对需要回访的纠纷进行统计,指定承办机关在规定的时间内进行回访并报告回访情况;不予批准的,阐明理由和要求,退回承办机关或组织继续调处。

  9. 基层社会矛盾纠纷大化解监督和奖惩。

  为保证基层社会矛盾纠纷大化解机制科学、持续地运行,得到强

  有力地执行,发挥持久、充分的作用,必须制定监督和奖惩制度。可以考虑将各机关化解矛盾纠纷的成效纳入年终考核,考核结果的优劣作为次年拨付工作经费多寡的决定因素之一,并作为各机关的主要领导干部绩效考核的一项指标;对于人民调解组织,除依照法规拨付综治维稳工作经费和调解经费外,对于在矛盾纠纷大化解工作中表现积极、成绩显著的组织和个人给予物质和精神奖励。

  四、基层社会矛盾纠纷大化解机制原理

  基层社会矛盾纠纷大化解机制以“调解”为基础。自新民主主义革命以来,“调解”一直是我国化解社会矛盾的重要方式,在民间、司法和行政过程中经常运用,其调化矛盾纠纷的优势在实践中得到充分体现。基层社会矛盾纠纷大化解机制即是以“调解”为内核,将民间调解、司法调解和行政调解相结合,经常性、持续性、非运动性和突击性地化解社会矛盾纠纷的工作方式。

  基层社会矛盾纠纷大化解机制以“把社会矛盾解决在基层,筑牢社会和谐的基础”为目的和宗旨。基层稳则国稳,基层和谐则社会和谐。在我国,百分之八十的社会矛盾发生在基层;百分之八十的上访群众反映的问题,基层应该解决,也能够解决;百分之八十的上访群众有道理(4),所以把社会矛盾解决在基层方可筑牢社会和谐的基础。基层社会矛盾纠纷大化解机制的意义也正在于此。

  基层社会矛盾纠纷大化解机制的关键在于:把群众的意见倾听好,把群众的情绪疏导好,把群众的问题解决好。“倾听、疏导和解决”具有相互衔接的内在逻辑:矛盾纠纷发生都有一定的酝酿过程,只有信息灵、情况明、见事早和反应快,才能牢牢掌握工作主动权。因此,为增加与群众的沟通与理解,适时解决群众反映的突出问题,在长效机制下排查、接访矛盾纠纷成为倾听群众意见的关键环节;矛盾纠纷的发生既有主体间利益的冲突,又有主体间情绪的“淤积”。在掌握矛盾纠纷的性质、产生的原因和主体的诉求后,经过多个机关的处理,对主体诉求的依据进行解答及其“淤积”的情绪进行合理引导和疏导,从心理上减少、消除主体对国家和社会的对立、仇视等不良心理;经过“倾听”和“疏导”,纠纷双方当事人从心理上信任第三方,相信第三方会公平、认真地为解决好他们之间的纠纷而努力,愿意听取第三方的意见,为解决好当事人之间的矛盾纠纷打下坚实的基础。最终,通过各种方式和途径解决好当事人之间的矛盾纠纷,即使未能化解,也可使得当事人对国家和社会不怨恨、不仇视和不敌对。

  论文独创性申明

  本人郑重申明:所呈交的论文是我个人进行研究取得的成果。尽我所知,除文中特别加以标注和致谢的地方外,论文中不包含他人已经发表或撰写的研究成果,特此申明。

  (1)胡波:《鲁甸县人民法院成为社会矛盾大排查的中坚力量》,载《中国法制新闻网》,www. http://www.chinalnn.com,2011年4月22日。
  (2))孙爱军:《淄博高新区开展矛盾纠纷大排查大化解专项活动》,载《中国日报网》,www.chinadaily.com.cn,2011年6月17日。
  (3)淅河镇政府:《加强综合治理构建和谐淅河》,载《随州日报》,2011年5月15日,第8版。
  (4)张天蔚:《信访中的四个百分之八十说明了什么》,载《北京青年报》,2003年11月21日,第4版。


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