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法官助理制度初探

2017年06月23日10:58 东方法眼付强 评论字号:T|T

核心提示:法官助理在我国的出现从助理审判员的设立开始,是近十几年的事

  引言

  法官员额制作为本轮司法改革的核心内容之一,按司法规律合理配置司法人力资源,实现法官的专业化、正规化,成为改革过程中各方聚焦的重点议题。改革后法官的基本工作机制是法官加助理模式,法官专司裁判职能,法官助理不具有审判权,仅协助法官进行审判工作。目前员额法官的来源主要是优秀的律师、学者以及法官助理三个方面,但由于职业压力繁重、社会认同感低及薪酬待遇的限制,在相当长的一段时间内体制内部的法官助理仍然是法官的主要来源。在司法改革过程中,能否建立有效的法官助理管理制度,为法官员额制搭建成熟、健康的配套体制将直接影响到司法改革的成败。[1]

  一、法官助理的制度变迁

  (一)助理制度初现

  法官助理在我国的出现从助理审判员的设立开始,是近十几年的事。《人民法院组织法》第三十六条规定:“各级人民法院按照需要可以设助理审判员,由人民法院任免。”“助理审判员协助审判员进行工作。助理审判员,由本院院长提出,经审判委员会通过,可以临时代行审判员职务。”这对助理审判员的任免方式、工作职责作出了明确的规定。即最早确定助理审判员制度时为了协助审判员进行工作,助理审判员和审判员之间是协助和被协助的关系,这与现在推行的法官助理制度寻求的是同样的配置;同时,法律又赋予了助理审判员可临时代行审判员职务的职责,这给后期案件数量较大幅度增加,在司法实践中助理审判员职责变迁提供了空间。[2]在最高人民法院对浙江省高级人民法院的批复中助理审判员临时审判的权限得到明确和扩张。

  “助理审判员在临时代行审判员职务时,应在工作中依法享有与审判员同等的权利,既可以独立审判,也可以成为合议庭成员,由院长或庭长指定也可以担任合议庭的审判长。但如果该合议庭成员中另有审判员时,则仍应制定审判员担任审判长。”“法官是依法行使国家审判权的审判人员,包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”[3]自此,助理审判员被法律赋予了独立的审判权,并可以担任合议庭审判长,“协助审判”这一职责彻底变迁。

  (二)法官助理制度的探索

  1999年最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》中提出,“对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点”,在司法实践中引入法官助理制度。2000年初,北京市房山区人民法院率先试行“321审判机制”配备法官助理,法官助理由制度性规定正式走入审判实践。随后最高人民法院于2004年和2008年分别出台《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》(以下简称《试点意见》)和《关于在西部地区部分基层人民法院开展法官助理试点工作的意见》(以下简称《西部意见》),先后在海南省高院、深圳市中院等18个法院和西部12各省份的800余个基层法院启动两批试点。在法官助理试点工作的初期,苏泽林大法官曾指出:“设立法官助理,目的是通过合理划分审判工作职责,理顺法院审判人员与其他各类审判辅助人员的关系,保证法官专事案件的审理工作,以实现司法资源的合理配置,提高审判质量和效率。”

  但由于现实的阻力和制度保障的缺失,法官助理制度在试点法院的推行并不顺利,许多地方法院关于法官助理的实践且试且停、断断续续。并且没有相关规定着眼于法官助理的职责、待遇、培养和晋升途径,我国《法官法》、《人民法院组织法》以及“三大诉讼法”都没有规定法官助理这一角色,关于法官助理的法律地位、工作职责、考核标准等内容都缺乏明确规范,在实践中无法理顺法官助理与现有审判组织之间的关系,无法区分法官助理与法官、书记员的关系和职能划分。司法改革后的法官助理制度设计是否合理、能否真正落实将直接影响改革人员分类的成功与否。

  二、现行法官助理制度存在的主要问题

  (一)法官助理职责与法官、书记员职责的交叉与混淆

  传统的审判工作由法官与书记员共同配合完成,增加法官助理这一岗位后,明确法官助理的职责是法官助理改革是否切实发挥作用的重要体现。最高院在《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》中明确了法官助理是在法官指导下履行相应职责,具体包括审查诉讼材料、组织证据交换、主持庭前调解、调取证据等审判辅助性工作。但审判工作的实质就是通过法定程序、发件案件事实、做出合法有效的裁判,法官助理的工作职责范围如果看做是法官工作范围的排除,那么一个没有在庭前认真审查诉讼材料的法官在查明案件事实、提高诉讼效率上是很难做到的,法官助理和法官身份的不同最主要是因为专业程度和审判经验的差距,法官助理从事上述活动不可避免的由于自身能力的不足,使得工作效率降低,还有很大可能导致其为审理所做的准备性工作与法官查明案件事实适用法律所需要的依据存在偏差。而制度的另一个极端是,法官助理与书记员的工作内容几乎一致,在不能配备法官助理的审判模式中,书记员承担的工作,除了整理卷宗、开庭记录等工作外,还承担了大部分法官助理应完成的工作。法官助理实际上是抽离了部分书记员的工作加上部分法官的工作的组合。而法官、法官助理、书记员三者工作范围界限的模糊,就必然导致法官助理制度的落空。这在实践中也充分体现了:在已完成第一批员额制改革的法院中,因法官审理案件的需要,全面的参与了案件的证据审查、调解工作,大部分法官助理与书记员的工作职责并未作区分,法官助理的工作范围与书记员无异;而有些地方的法官助理承则担了法官部分案件的主要审判工作,以助理代行审判职责,甚至单独完成部分案件的判决意见或制作判决书。

  (二)法官助理考核制度的缺陷

  《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》规定:“法官助理的考核分为平时考核和年度考核,考核时要参考合议庭的意见。”该条文即未明确考核法官助理的主体,也未确定考核法官助理的具体指标。在实践中,法官助理的考核主体有多种情况。一是由法官或者合议庭进行考核,这种考核主体最直接的了解法官助理的工作效率、工作水平,但这种考核不可避免的存在主观主义评价严重的特点,并且会导致法官助理在工作中一味迎合法官,会模糊了法官助理对案件仍应独立服从于法律,并且不同法官的法官助理难以横向比较;二是依照法院考核评价方式,由法院进行统一管理评价,这种考核方式看似客观,确无法全面地体现法官助理的工作实效,容易造成法官助理为了迎合部门考察而刻意缔造材料;三是由法官评价,法院依据相关考核标准最终确定,这种模式相对合理。关于考核法官助理的具体指标,《办法》已明确的法官助理的工作职责应当作为考核的主要方面还是考核内容的全部呢?除了这十二项工作职能,其他的工作,例如调研任务等是否应当纳入考察范围,占考核结果的比重又是多少?很多法院在进行考核时,往往不是从审判工作实际出发,而是哪项数字在法院整体工作考核中占的比重大或者该法院存在劣势,就在法官助理考核时给于该项指标较大的权重,从而督促法官助理完成更有利于法院考核的工作。并且由于不同法官承办的案件数量不同,案件类型不同,不同法官助理参与案件的数量也存在差异,工作量也存在差异,而这并非是法官助理自身工作主动性和主观能动性所能解决的,这些情况的存在是否要求考核指标应当更加细化,能够全面、动态的反应法官助理的工作实绩。

  三、法官助理制度的完善

  (一)确定法官助理的角色定位

  在未设置法官助理职务之前,书记员承担着绝大多数法官助理的工作。基于法官、法官助理、书记员三者审判模式的确定,法官助理和书记员之间应当在专业性审判辅助和一般性审判辅助上进行明确区分。法官助理承担审判核心工作的辅助工作,书记员承担审判行政事务及其他审判非核心辅助工作。并且通过法官助理行使工作职权的独立性需要,区分法官助理与法官在具体案件中的工作职责:(1)独立性职责。法官助理不需要授权、指派或委托即可独立完成的职责。必要时,可寻求法官的帮助。包括:诉讼文书的送达,当事人权利、义务的告知,具体办理委托评估、鉴定、保全,组织庭前证据交换、归纳争议焦点,校对裁判文书,录入案件信息,指导书记员工作等。(2)协助性职责。法官助理应在法官的指导或参与下完成的职责。包括:调解案件、草拟裁判文书、处理审判工作的法律性事务(如处理管辖异议、调取证据)。(3)委托性职责。法官助理在法官明确授意的范围内或特定要求下完成的职责。包括:案件审理过程中的各类法律释明,准备与案件审理相关的参考资料,法官安排的其他审判辅助性工作。在此,应明确的是,对于案件是否需要委托评估、鉴定,是否准许当事人的保全申请、调取证据申请,管辖权异议是否成立等,应由法官决定,法官助理只负责实施。

  (二)完善法官助理的选任

  法官助理的配置需要满足人多案少的人力资源要求,也应当着眼于法官员额制改革,法官助理是法官的储备池,法官助理的素质直接影响到办案质量。

  法官助理的选任条件应当取得法律职业资格证(A证),获得高等院校政法专业本科以上学历,并符合《中华人民共和国公务员法》等相关法律法规规定的资格条件;法官助理的选任程序可以参考公务员考试进行,或者与公务员考试合并进行,对于法官助理的管理应当仍按照公务员对待。

  (三)完善法官助理的培训模式和晋升途径

  近年来,我国法院的入职考试录取对象以高校法科应届毕业生为主,法官助理的选任对象也主要依赖于高校法科应届毕业生,而我国的法学教育与法律职业之间的沟通尚不成熟,如苏力教授所言“公道地说,中国当代法学院所提供的知识有许多并非法官所需要的,而法官急需的又并非法学院所能提供的。”[4]法官助理的培训显得尤为重要。

  1、从预备法官训练制度到法官助理培训

  在司法改革之前,我国于2006年正式确立了预备法官训练制度,《法官培训条例》规定“拟任法官的人员,必须接受预备法官培训”,旨在提升预备法官素质,使之达到初任法官的标准。而在改革之后,法官助理的设定使得这一角色承担起了审判辅助事务,对法官助理的专业素质提出了考验,作为高校法科应届毕业生进入法官助理序列后,将院校知识转化为适应司法实践审判技能,是保证法官助理完成角色人物的基本保障。

  从预备法官训练制度的实施情况来看,所取得的效果并不乐观。以笔者所在省份为例,预备法官训练在设计上主要包括为期三个月的集中授课和为期一年的岗位轮转,在实际操作中,为期三个月的集中授课主要以所在地高级人民法院有资深审判经验的法官和部分基层法院法官授课,授课多以专题形式进行,受制于三个月的学习期限限制,很多实务经验不能进行细致的教授,而讲课法官很多已经脱离学校多年,虽然办案经验丰富,但对于高等院校法学教育比较陌生,且教学模式仍以课堂授课为主,较为单一,无法完成将院校教育的精华向实践过渡;在轮岗实践中,预备法官培训完毕后回到所在法院,由于案多人少的压力,加之轮转行政成本过高,很多法院将岗位轮转流于形式,甚至连形式没有,仅在一年期满时,由各部门履行盖章手续。这样的预备法官训练模式仅是进行一种岗前培训,并没有选拔的效果,没有考试淘汰率,参与其中的准预备法官在学习中并没有压力,学习的动力和积极性也就可想而知了。从旁观者眼中看来,经过这种培训的法官工作情况并不乐观,在对他们活跃的思维、系统的法学理论知识肯定的同时,社会上有很多人把这些初任法官称之为“速成法官”或者“三门法官”。[5]

  对法官助理的培训可以参考预备法官培训的模式,建议在初任法官助理时进行为期三个月以上的培训,在培训中针对法官助理的具体业务和职责进行专门培训,以大课堂结合小组实训的模式,将制作基本法律文书技巧、调解技巧及类型化案件争议焦点归纳方法以实训的方式结合典型案例进行教学,并组织实训小组对省内先进法庭、先进合议庭工作进行观摩;在返回原单位后进行岗位轮转,但建议岗位轮转周期增长,避免出现在该庭室轮岗时间尚不能达到一个完整的办案周期。

  这样的法官助理培训在法官助理选任后,开始工作之前进行较为合适,并不以淘汰为目的,是一种类似于岗前技能培训的训练体系,旨在保证法官助理履职能力,为法官助理进行审判辅助工作打好基础。

  2、 法官助理晋升途径

  如前文所述,在相当长的一段时间内,我国法官将仍以员额内法官助理为主要来源,法官助理的晋升途径是否科学、合理,对建立和完善我国的法官养成机制影响深远。

  法官助理晋升法官,应当满足相应条件,笔者建议,担任法官助理满一定年限,并且在近三年年度考核结果未被定为基本称职或不称职的可以参加晋升法官考试。在确定员额缺位数后,对符合晋升条件并提交申请的法官助理进行针对履行法官审判职责和提升法官职业修养的统一培训,严格按照培训考核结果确定是否晋升。

  笔者认为,司法改革作为一个整体,制度之间相互牵制又相互促进,极易引发连锁反应。法官助理成长模式的构建是法官养成不可回避的问题,对法官助理制度的精雕细琢,有利于法官逐步精英化,实现法官的正规化和专业化。

  [1] 刘茵、宋毅:《法官助理分类分级管理和职业化发展新模式研究——以北京市第三中级人民法院司法改革试点实践经验为基础》,载《法律适用》2016年第5期,第87页。

  [2] 在1980年“严打”之后,各地案件出现较大幅度增幅,仅由审判员审理案件已不能满足“严打”从快的要求。为了适应新的要求,助理审判员由协助审判慢慢的转变为参与审判,“协助审判”的主要职能渐渐由“临时代替审判员职务”所取代。

  [3] 我国《法官法》于1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过,于2001年6月修正。

  [4] 苏力:《法官素质与法学院的教育》,载《法商研究》2004年第3期,第63页。

  [5] 李默菡、宋川:《论我国法官养成机制的构建——以预备法官训练制度的定位为视角》,载《司法体制改革与民商事法律问题适用研究》第一编<司法体制改革>,第393页。

  (作者单位:陕西省咸阳市秦都区人民法院)

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