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破解地方化 司法改革路线图浮现

2013年12月16日07:37 21世纪经济报道 王峰
   
 

核心提示:“关于人、财、物的问题,应该说这次是一次根本性的改革,是真正的体制意义上的改革”,12月8日,中国政法大学终身教授陈光中在第一届卓亚法治论坛上说。

  十八届三中全会后,新一轮司法体制改革正在积极酝酿。本报记者获悉,司法改革中最受瞩目的保障司法独立,将着力解决司法地方化问题。

  11月25日,中央政治局委员,中央政法委书记孟建柱在《人民日报》刊文《深化司法体制改革》,其中“确保依法独立公正行使审判权、检察权”部分的主要内容为,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,以及探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。

  “关于人、财、物的问题,应该说这次是一次根本性的改革,是真正的体制意义上的改革”,12月8日,中国政法大学终身教授陈光中在第一届卓亚法治论坛上说。

  统一管理非垂直管理

  从中共十五大提出司法改革开始,“依法独立公正行使审判权、检察权”便被写入每次党的全体代表大会报告。

  “目前我国是按照行政区划设立司法机关,这带来了司法地方化,影响了司法独立。十八大提出关于司法改革的方向性意见后,中央政法委即开始组织对新一轮司法改革的调研、论证”,接近中央政法委人士称。

  “人、财、物的分离问题,十六大已经提出来了,十六大到十八大,十年之久,这个问题认识上不一致,始终没有得到真正的落实。”陈光中说。

  “司法体制改革进行了十五年,解决司法的地方化问题第一次迈出了实质性的一步。”今年11月,最高法院司改办主任贺小荣撰文称。

  孟建柱在文章中称,“先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹,中央财政保障部分经费”。

  这似乎印证了三中全会前法学界对司法机关“垂直管理”的期待。“但人财物统一管理并非垂直管理,也就是说,司法机关的人事是由省委管,而不是省级院管,特别是法院院长、检察院,不能由省级院直接产生”,上述人士称。

  其透露,省级以及省级以下司法机关的法官、检察官,今后可能由省、自治区、直辖市党委管理,由省区市高级法院、检察院提名,再由同级人大常委会任免。法院、检察院干警编制将由省级院统一管理、统一调度。

  “要根据每个地区人口、案件的分布情况,科学调配人员,解决不同地区法官、检察官忙闲不均的问题,以及上下级法官、检察官流动问题。”他说。

  然而,如果按照“省一级统一管理”的原则,省级及省级以下司法机关的法官、检察官均应由省级人大任命,但这一安排违反了《宪法》和相关法律,按照现有规定,法官、检察官,由当地人大机关,即同级人民代表大会选举产生。

  而一旦由省级院提名,再交由县、市级人大任命,“由于司法机关脱离了地方,很有可能在当地通不过任命”,有司法界人士担忧。

  在法院、检察院的财物统一管理方面。孟建柱在文章中提出,地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹,中央财政保障部分经费。

  “今后各级法院、检察院的工资、办公经费由省级财政负担。办案业务经费、业务装备经费由中央财政负责。追缴的赃款赃物,诉讼费用,由省级财政统一管理,上交国库。”上述接近中政委人士称。

  “现在据我知道,像比较富裕的一些地方,现在很怕这一条实现。”陈光中说,“比如深圳的法院就有人跟我讲,如果这么改,我们的经费肯定会下降,哪怕归到省里,省的拨款也不可能有现在那么多。”

  值得注意的是,司法机关人财物统一到省级管理后,“克服了地方化保护的问题之后,又可能因为省级司法机关的大权独揽,带来司法机关内部行政化的问题”,有司法界人士担忧。

  “可能需要比15年更长的时间”

  在司法管理体制改革中,最受社会瞩目的内容是探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。

  这一方案的提出,首先是为了解决司法资源不均的问题。“有的地方法院案件数量不多,有的则过多,造成忙闲不均,浪费司法资源;有的地方法院管辖区域过大,有的则过小”,12月初,最高法院司改办副主任蒋惠岭撰文称。

  在青海、西藏等地区,人数在10人左右的基层法院、检察院并不鲜见,甚至几年前,西藏一个县检察院只有3名工作人员。

  “在中西部地区人口少、地域小、案件少的县,可能不再设基层法院、检察院。相邻几个县的案件将集中到一个法院、检察院办理”,上述人士称,“如果几个县的面积较大或相隔较远,可以由集中起来的县级院设立巡回法庭或派出法庭审理”。

  对于司法地方保护的问题,现实中普通公众更寄望于“上面”。高级法院,甚至最高法院派出巡回法庭审理地方案件,由此被改革者纳入视野。

  这一方案同样被高层注意,派出法庭作出的判决,将具有所派出法院的效力,即高级法院派出法庭,视同于高级法院的审级,最高法院的派出法庭,则能够代表最高法院。

  但这一设想亦面对现有法律障碍,按照我国的诉讼法规定,案件审理实行级别、地域管辖原则,比如普通民事案件在基层法院一审,在中级法院二审,如果省级法院的巡回法庭介入此案,将造成高级法院受理了由基层法院一审的上诉案件。

  “司法管辖与行政区划分离的改革,与人财物统管不同,前面写的是‘探索’,所以在此轮司法改革中可能不会实现”,陈光中告诉21世纪经济报道记者。

  在蒋惠岭论述包括这两项改革内容的文章中,将“今后15年作为论述当前司法改革措施制定与实施的时间节点”,他甚至写到,“其实,有些措施从设计到确定,再到呈现效果,可能需要比15年更长的时间”。

  县法院或将不设行政庭

  “民告官”的行政案件是司法地方保护中最突出的问题,孟建柱在文章中提到司法管辖与行政区划适当分离时,即提出“通过提级管辖、集中管辖,审理行政案件或者跨地区民商事、环境保护案件”。

  2007年在贵阳市中院成立了我国第一个环保法庭,如今环保法庭已覆盖了高级法院、中级法院和基层法院,实现了与行政区划的适当分离。

  而在行政案件中,“现有规定可以提级审理、异地审理,但并没有明确文件予以规定,属于法院的自由裁量”,中央财经大学行政法学教授高秦伟告诉记者。

  “老百姓起诉他所在县的县政府,所属市中级法院可以安排到该市内其他县异地审理,但还是在这个市的市政府的权力范围之内,效果可想而知”,中国政法大学终身教授应松年告诉记者。

  “自从《行政诉讼法》颁布之后,最高法院主张建立专门的行政法院,以此摆脱行政案件中的地方保护,但由于牵涉其他事项,这一主张并未得到中央政法委认可”,高秦伟告诉21世纪经济报道记者。

  可能的改革措施是推广行政案件提级管辖,将原本属于基层法院审理的行政案件提至中级法院审理,相应地,将本属中级法院的案件提至高级法院审理。“今后的基层法院可能不再设立行政法庭”,上述接近中央政法委人士称。

  知识产权法院却可能在行政法院之前“出生”。三中全会《决定》中称,探索建立知识产权法院。这并非出现在“推进法治中国建设”章节,而是出现在“ 深化科技体制改革”部分。


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