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法官任免权上收至省级高院 第三轮司法改革艰难启程

2014年04月06日23:19 经济观察报 沈念祖 杨晓菲
   
 

核心提示:最高法制定、实施的《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》将于4月出台。待司改方案公布后,最高检也会很快公布检察改革的方案。这意味着,处于顶层设计的司法改革方案离出台之日不远。

  众人期待的中国司法改革方案或许在4月份就能解开“面纱”。

  之前全国“两会”上,最高检检察长曹建明就透露司法改革方案即将公布。尽管一系列细分的改革举措相继出台,但是司法改革方案却“只闻楼梯响,未见人下来”。

  不过,据此前参与中央政法委征求意见的人士介绍,第三轮司法改革方案出台已经进入倒计时。据经济观察报记者获得的消息,最高法制定、实施的《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》将于4月出台。全国“两会”时曹建明也透露,待司改方案公布后,最高检也会很快公布检察改革的方案。这意味着,处于顶层设计的司法改革方案离出台之日不远。

司法改革

  不过,另一位参与中央政法委的司改方案框架讨论的学者透露,马上将要出台的只是司改方案的总体框架,具体的细则出台还要等到今年年底。

  据一位已经看过本轮司改草案的内部人士指出,中央政法委司法体制改革的总体方案中,给公检法三家分别下达了任务,已经进行明确分工,并给各个部门定出了时间表。

  经济观察报记者采访的多位参与司法改革方案的专家认为,人财物省级统管和主审法官、合议庭办案责任制应该是这轮司法改革的两大关键点,分别解决司法地方化、司法行政化的两大问题。

  第三轮司改大不同

  第一轮和第二轮司法改革都是由最高法院发动的,而只有这一轮的是真正由中央做一个整盘的计划去启动的

  按照2012年国务院颁布的《中国的司法改革》白皮书介绍,之前司法改革已经进行了两轮。自2004年开始,中国启动了第一轮司法改革;2008年,又启动了第二轮司法改革;第三轮司法改革是中共十八届三中全会开启的。

  北京大学法学教授傅郁林介绍,第一轮和第二轮司法改革都是由最高法院发动的,而只有这一轮真正的是由中央做一个整盘的计划去启动的。

  前两轮司法改革措施的推行,都是在既有的司法体制框架下的工作机制改革,由于体制上的问题,改革力度虽然不可谓不大,但实际成效并不尽如人意。所以北京师范大学刑科院副院长、教授宋英辉评价第三轮司法改革时,认为“这次改革与过去的改革最大的不同是,过去的改革很多是机制上的改革,仅是理顺一些关系,大的框架、体制并不做大的调整,这是相对比较容易的。但是本次改革涉及体制,牵涉面太广了。司法改革在我们国家需要一定的时间,而且这个时间过程当中会有阵痛,会出现各种不适应,这些都是正常的”。

  1997年中共十五大就明确提出:“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”而从中国现实的条件下,影响司法公正判决的主要有三个因素:一是外部的干预;二是内部的干预;三是法官个人的约束。第一个因素和司法的地方化有关,第二个与司法内部的行政化有关,第三个则与法官个人的素质与外部监督有关。

  后两个问题,曾在从1999年开始的最高法的连续三个《五年改革纲要》中提及。对于外部的干预,也在第三个《五年改革纲要》中,有“研究建立对非法干预人民法院依法独立办案行为的责任追究制度”的规定。但从公众的感受来看,这10多年的改革,对解决外部干预、内部干预甚至法官个人的约束上,均未见明显的效果。

  这一次十八届三中全会,法学专家对司法改革的最主要期待,仍然集中在两点上:一是去地方化,二是去行政化。

  与前两轮经验主义的司法改革不同,新一轮司法改革的深化具有明显的强制性制度变迁的特征。经济观察报记者采访到参与本轮司法改革方案讨论的几位学者皆表示,司法地方化、司法行政化的问题实际上早就看到了,也讨论了很长时间。这一轮的司法改革值得期待就是在这样一些重大的、关键的、敏感的问题上动真格。如省里向法院人财物的统管,解决行政辖区和司法辖区的重合,打破司法的依托行政辖区地域上的一种牵连关系,实现“审理者裁判、由裁判者负责”的最终归属点。

  去地方化

  除了最高法院是国家的法院,其他的法院都是地方法院,除了最高检察院是国家的检察院,其他的都是地方检察院

  司法地方化与司法行政化被认为是影响司法改革的两大弊病。中共十八届三中全会决定,对司法“去地方化”、“去行政化”改革亮出两把利剑。具体设计是,一方面,“依法独立公正行使审判权、检察权。改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”另一方面,“改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院只能定位,规范上下级法院审级监督关系。”

  “除了最高法院是国家的法院,其他的法院都是地方法院,除了最高检察院是国家的检察院,其他的都是地方检察院”,这是业内对司法地方化的调侃。

  如何去地方化,最高法院司法改革办公室主任贺小荣撰写《掀开司法改革的历史新篇章》可以窥探一二。一要从立法层面和制度上真正解决司法地方化的问题,将法官任免、人员编制、人事管理提高到省一级统管,经费保障纳入省级和国家财政预算,使司法权的国家属性和宪法地位得以彰显;二要借鉴海事法院和一些专门法院的经验做法,逐步探索建立与行政区划相分离的司法管辖区,专门审理行政案件、跨地区商事纠纷案件以及环境保护案件,减少地方干预,确保司法公正;三要加大高级法院和最高人民法院对下级法院和全国法院的监督力度,探索设立巡回法庭,充分运用再审之诉,统一法律的适用标准,维护国家法制的尊严和权威。

  但是,“推动省以下法院检察院人财物统一管理”究竟是由高级法院直接行使,还是由本地区的三级法院代表共同组成的委员会行使,或者是成立专门的法院管理局?

  最高法司改办官员透露,如果真是改革推开以后,实际操作过程中,应该是由省高院统一来管理。因为全省法官人数、办案量、经费等等,从程序上来讲应该由省以下的法院逐级上报到省高院,然后省高院再向省人大、党委政府提出一个改革的方案,这样才具有可操作性。“我个人认为,法院人财物省统一管理,实际上最终落脚点还是在省高院的管理。不过会不会这样改还要看最终方案。”

  不过这样的改革方案也可能存在负面效应。宋英辉说,“统管后”,会不会加剧系统内的行政化呢?系统内行政化不但没有去除,反而强化了。这一定要认真研究。他建议在后面的改革中考虑建立各种防止系统行政化的机制体制。

  在“省级统管”的人事管理模式中,法官的任免首当其冲。法院依法独立行使审判权受到宪法保障,因此法官一旦接受任命即可终身任职,非因法定事由并依法定程序不得免职。也正是因此,法官的任命和免职的权力便显得十分关键。

  傅郁林认为可以由来自法院、检察院、组织部门、人大、社会团体等领域的代表组成法官管理委员会,负责法官提名之前的审查工作以及法官任职期间的管理工作。

  至于如何平衡省级财政和市(县)级财政的经费负担问题,司法改革方案中也应当有所涉及。最有可能的是由各地方按照原来承担的司法预算数量缴省财政统一支配。“改变以往由同级财政负担司法经费的模式为省级财政负担,尽管绝对数量不大,但看起来也会或多或少地增加省级财政的压力。”上述最高法司改官员表示。

  不过,由于省级统管项目改革属于中央事权,如果没有中央统一部署和授权试点,地方法院、检察院不能主动实施。

  全国“两会”期间,河南省高级人民法院院长张立勇就在积极为河南申请作为省以下地方法院人财物统管的全国试点。但这一试点何时能够真正推进,河南省高院的宣教处人员告诉记者,这还得等中央拍板,估计还需要一到两个月。


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