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司法改革的理想与现实

2014年09月25日08:00 东方法眼李晟 评论字号:T|T

核心提示:即使在并未实现垂直管理的今天,上级法院事实上通过控制院长能够对下级法院实施强有力的控制。而且,当下司法实践中突出的行政化、官僚化问题,也更多地来自于上级法院而非地方党政机关。

  随着中央深改小组第二次会议审议通过《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》,上海、广东等6个中央确定的司法改革试点渐次启动,司法改革这样一个始终受到关注与期待的话题,自然引发了更多的热议。

  就司法体制而言,改革并非新鲜事,此番司改也只是长期以来的改革进行时之中的一部分。但在某些方面,新一轮司改方案的动作力度较之于从前确实不小,从中不难体看出决策者的理想与决心。不过,理想能否获得实现,还需要对照现实加以考察。

  本次司改方案中最突出的特点,无疑是建立省以下地方法院、检察院人财物统一管理的制度。

  本次司改方案中最突出的特点,无疑是建立省以下地方法院、检察院人财物统一管理的制度。对于这一改革举措,中央司改办负责人直言不讳的指出,其主要考虑在于“我国司法人员和地方法院、检察院经费按行政区域实行分级管理、分级负担的体制,不利于排除地方不当干预”。也就是说,垂直管理被视为排除地方不当干预,确保法院、检察院依法独立公正行使审判权、检察权的关键举措。

  对于检察权而言,其本身就具备许多垂直管理的特征,现行的宪法与人民检察院组织法都规定了上级检察机关对下级检察机关的领导关系,因而较为容易适应这一改革举措。但从作为司法权核心的法院来看,这一改革所追求的司法独立理想,会与现实产生怎样的碰撞,却值得进一步探讨。虽然关于地方党政部门对于法院的干预的批评长期以来屡屡见诸媒体,但如果因此就以为这是干预司法权行使的全部力量,则不免一叶障目。事实上,上级法院对下级法院的干预,同样值得高度警惕,甚至更应该努力排除。

  在各个领域中,上级的“条条”与本地的“块块”之间的关系都颇为微妙,各自争取对下级部门施加影响,这一点不独见于法院。对法院而言,其条块关系存在一定的特殊性。虽然就现有规定而言,法院的干部管理体制以地方管理为主,上级法院行使协管权,但这一协管权却在实践运作中逐渐变得更为强势起来。

  首先,法院的行政级别比起其它“条条”中的部门更高,因此法院院长只能是上级党委管理,而不受制于本级“块块”。例如中院院长作为副厅级,是省管干部,其任免由省委决定。那么在这个过程中,省高院比起市委,自然能够发挥更大的作用。而上级法院不仅对于院长的产生可以产生关键作用,对于法院其它领导干部的任免,较之于地方党委也更具有优势。

  一方面,法官法对于法官任职资格提出的从事法律工作满二年的要求,排除了地方党委可能提出到法院任职的许多干部,从而缩小了可供选择的范围,使得上级法院更容易按照自己的建议任命法官。

  另一方面,普遍实施的法院院长异地交流制度,使得副院长晋升为院长往往不能在本地实现,而地方党委的影响力无法向外输出,上级法院要对另一行政区域产生影响却更为容易。

  因此,上级法院比起地方党委更能影响法院领导的任免,现实数据也显示,在中院和基层法院这两个层级,都表现为上级法院任命的院长占据较大比重。

  可见,即使在并未实现垂直管理的今天,上级法院事实上通过控制院长能够对下级法院实施强有力的控制。而且,当下司法实践中突出的行政化、官僚化问题,也更多地来自于上级法院而非地方党政机关。

  导致法院内部官僚化的力量,常常来自于法院内部的“数目字管理”,因为过于严格的绩效考核而将司法异化为行政运作,法官必须严格的按照上级要求进行审判活动。而这些导致司法变得更加科层化的“数目字管理”,并不来自于非专业化的地方党政部门,反而是来自于作为内行的上级法院。虽然地方党政部门也会在司法之外的某些方面对于法院和其它党政机构一样实施绩效考核,但这些是和司法无关的,不会像围绕着结案数、调解率、审理期限等数据的考核那样直接影响到司法活动。

  通过上面的分析,可以发现,上级法院对下级法院的控制,在当下已经表现的相当突出,而随着垂直管理改革的实施,人财物方面的控制将整合得更为强大。而且,这又与另两个方面的改革方案联系在一起。

  对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度,这意味着法官向其它党政部门的流动渠道将会大大受到限制甚至基本消失。而上级法院、检察院的法官、检察官原则上从下一级法院、检察院择优遴选,又意味着法官对于晋升的追求往往必须通过向上级法院流动才能实现。

  在块块为主的人事管理模式下,追求晋升的法官除了上级法院之外,还有许多其它的流动渠道,而即使不向外流动,在本院中也可以通过向地方组织人事部门争取职级与编制来得到实现,因而不必然受制于人。

  如果完全实现垂直管理,法官向法院之外流动又变得不太可能,完全控制了人财物的省级法院恐怕也不大可能作出自我牺牲而让下级法院获得比自己更好的待遇和更多的职级编制,那就使得几乎所有的法官都必须去设法让上级法院满意,从而提高自己职位晋升或收入增加的可能性。那么,上级法院就不仅像现在一样控制着下级法院领导,甚至还将控制着全体法官,这种控制不会仅仅是宏观的,而必然介入到微观的司法活动之中。

  在这幅图景之下,审级制度是否还有意义?是不是所有的案件事实上都变成了一审终审?这个前景是危险的。虽然或许可以说,法官并不一定都追求职务晋升或收入提高,而是忠诚于自己的法治理想。但这如果是现实的话,那就更看不出地方会对于司法有什么干预了,也就无法得出改革的必要了。

  上面的分析仅仅立足于司法改革当中的一个侧面,指出新一轮司改方案潜在的问题。这并不表示我反对司法改革,只是想指出,稍微细致的结合现实进行分析,就会发现比学院中所构建的理想更为复杂的问题,我们充分的理解现实,必须将各种相互关联的因素放在一起考虑。中国司法改革的设计者与执行者,或许面临的正是当年让弗里德曼教授无从回答的一个问题:“亲爱的教授,你知道我们中国的老鼠是不同的,它们有很多不同的尾巴互相缠在一起,您先砍哪一根?”

  (作者系南开大学法学院讲师)

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