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法官完不成年度办案任务“下岗”:如此激进,未必先进

2018年11月20日16:13 东方法眼 fazhi1234
   
 

核心提示:退出员额是一种改革勇气,之所以退出的理由更考验改革的理性和睿智。解决案多人少的矛盾不是“加人”而是“挖潜”,当然新颖和有价值,但是取决于客观实际。司法的实际并非总是基于人的想像有“无限潜力”可以挖的。

  据新华网报道,从明年起,辽宁法院将对既有员额法官办案实行目标管理或定额管理,按结案率90%的目标,量化员额法官结案任务,连续两年不能完成审判任务的必须退额。[①]

  《法制日报》对此也作了报道,称“从明年起,辽宁法院将对员额法官实行一月一考核。一个月完不成任务的要写出说明并提出改进措施;连续3个月完不成任务的将对其约谈;半年完不成任务的将诫勉谈话;全年完不成任务且差距较大的,要考虑退出员额;连续两年不能完成审判任务的必须退额”。[②]

  这显然是对员额法官的“严格管理”;同时,也是为了应对“案多人少”的基本矛盾,如同报道中提出的“面对案多人少压力,辽宁法院深度挖潜”[③]。我提取两个关键点做一简单分析:第一、结案率90%;第二、“一月一考核”,完不成任务的要写出说明并提出改进措施。

  一、基本问题的基本解决

  什么是结案率?结案率是某一个时期已结案件占所有案件的比。据新华网的上述报道,今年1至10月,辽宁全省法院共受理案件1005796件。那么,其结案是多少呢?审执结755720件。然后其期间的所有案件是多少呢?这里还有一个“旧存”问题,即辽宁法院截止到2018年1月1日未结的案件,都应是其2018年度的“旧存”案件。这个数字在报道中没有体现,我们设其为X。所以,其2018年1到10月份结案率显然不是75.14%。我们算一下就知道,这个75.14%是今年1到10月份已结与同期“新收”案件的比,这个数据叫“结收比”。结案率应当为755720/(1005796+X)%。所以,辽宁全省2018年前10个月的结案率肯定低于75.14%。当然,从报道所列数据分析,如果结案率指标没错,那就是“共受理案件数”包含了旧存。

  从明年起其结案率考核目标确定为90%,是一个什么概念呢?从中国新闻网相关报道,我们知道辽宁全省员额法官人均结案143.48件。[④]根据其上述结案数,我们估计有员额法官约5267人。根据其2018年前10个月收案约100万,我们假设其全年收案约120万。不要说结案率,结收比提高到90%的话,其员额法官年人均结案数约205件。

  也就是说,结案率提高到90%,就目前情况大体估计,年人均结案数要提高30件以上。笔者认为,其目前员额法官10个月人均结案140余件(年人均170余件),已经接近案件饱和状态。因为每月要结案14余件,即使不考虑节假日以及其它事务,平均每2天要结一起案件。我们想一想,法官平均每2天就要处结一起纠纷,工作是不是一个接近饱和的状态或者干脆就是饱和了?因此,年结案数再增加30件以上,压力是很大的。

  但是,案多人少的矛盾一定要解决。以辽宁为例,解决这一矛盾目前有两种办法:一是持续为员额法官加压,比如将结案率考核指标提高到90%;这个办法是“增加分子”。当所有员额法官年结案数大幅提升时,已结案件占未结案件的比就大幅提高了。从而,达到了缓解案多人少矛盾的效果。

  另一个办法是“减少分母”。当员额法官总人数增加时,人均受案数就要降低。即使每人还结相同数量的案件,因为人均受案数少了,结案率也会上升。循此途径,也可以达到结案率90%以上。

  这两个办法,简单的说就是提高员额法官年结案数或者增加员额法官总人数。

  就目前辽宁放出的“大招”而言,其重点显然是增加员额法官年结案数。我们从上述报道也看到了,其将“一月一考核”。像结案率这样的指标细到一月一考核,并且达不到考核要求要写出书面说明,不得不说考核做法是非常激进的。这实际上就是尽可能的将员额法官的所有精力和时间掏空。我们想一下,如果完不成办案任务,怎么办?只有加班加点,放弃正常的休息时间,疲于工作或无可避免。

  前面我们已经分析,年结案170余件已经基本处于饱和状态,再加一把劲,所达到的状态,会不会产生“负担”过重的问题,不得不三思。再加上员额法官内部,有行政职务的院庭长一簇办案数可以打折,普通员额法官则没有此待遇。在平均数已经基本饱和的情况下,内部受案尚且不平衡,那么部份员额法官将成为“重灾区”几近不可避免。结案率考核指标的公平性,前提是受案机会的均等性。如果有的法官受理的案件数就多,却要完成相同的结案率,显然不够公平。所以这一指标的“单兵突进”,不但存在“不惜牺牲干警身心健康,盲目追求漂亮指标和所谓的业绩”是否正确和值得赞许的问题,也存在不得不思考的公平性问题,因为它直接对应退出员额这样“重大的”利害关系。

  2018年10月25日,周强院长在接受全国人大常委会专题询问时,提到“今年已经牺牲了29名执行干警”,“更重要的是这三年,实事求是的讲,执行干警、法院干警非常辛苦,夜以继日。今年最高法院没有要求各地不休假,但坦率地讲,很多地方法院今年在解决执行难的问题,没有休假”。周强院长并且表示,“我们党组研究,今年没休的要补休,要关心基层”。[⑤]因此,法官劳累过度的问题,应当引起警惕。不要说29位,如果辽宁全省一年出现三两位过劳致死的员额法官,都是非常痛心和惋惜的事情。2018年4月份就有媒体报道,“过劳死”对法官群体已不再陌生。[⑥]我们不得不警惕。

  一方面我们要解决“案多的”的问题,必须将积案将受理的案件审出去;另一方面我们也必须兼顾干警的身心健康。如果案件数量很多,结案率一直提不上去,就采取“一月一考核”的方式去压榨员额法官的工作效率,则有可能脱离审判工作的实际,造成工作负担过重,员额法官不堪重负的严重问题。以笔者之见,解决辽宁法院案多人少的问题,应当基本立足于增加员额法官的数量,而不是向员额法官年结案数提出无止境的考核要求。

  其实,结案率低不只是对应员额法官“不干活”一个实际问题。员额法官不干活,当然会造成结案率低。比如,某员额法官某年在手案件100件,却只办10件,结案率自然很低。结案率低也可能对应受案数过多。比如年结案200件,收案2000件,结案率也很低。但是,后一种情形显然不能认为员额法官“不干活”,实际上有干不完的活儿,干了很多活儿,但是结案率指标却很低。针对后一种情况,如果进一步加大考核力度,则可能造成员额法官压力过大,身心疲惫,透支身体,严重者过劳致死等严重问题。那么,辽宁省法院目前较低的结案率对应的是一个什么状态?笔者从其员额法官2018年前10个月人均结案140余件分析,估计其基本问题不是“员额法官不干活”,而是员额法官人数太少。

  这种状态下,基本的解决办法,即破解案多人少压力的根本办法,显然不是从个体员额法官那里挖潜,而是增加员额法官的总人数。

  所以,从基本情况分析,辽宁法院拟采取“一月一考核”的管理办法,应对“案多人少”矛盾,以此“深度挖潜”,是让人非常担忧的一件事情。改革应当有力度和亮点,应该有声有色,但是,也必须从实际出发。如果我们只为其“大招”叫好,呼痛快;实际上不合理的考核指标让基层办案一线员额法官苦不堪言,严重损害其身心健康,我们就可能忽略了另外重要的问题,错误的认识或评估了一些改革举措或办法。

  二、上下级法院的关系再次思考

  我们知道新近修正通过的《人民法院组织法》再次肯定了上下级法院非领导和被领导的关系。那么,“辽宁全省法院提升审判质效工作会议”,怎么理解其性质?是不是一个会就可以出台结案率提高到90%的规定,就能成为辽宁省各级法院的有效规定?

  笔者认为,这里的问题也很复杂。辽宁省高院出台考核规定,原则上也只对辽宁省高院本院有效,下级法院是否施行,没有约束力。但是,在法院系统我们基本上能做到“上行下从”,甚至省高院会直接出台涉及下级法院的规范性文件。笔者认为,我们能不能适时的做一些改变,为确保审级独立,上级法院能不能不再直接一管到底?能不能只出台指导性或参考性的规范性文件供下级法院参考?

  像考核率提高到90%这样的规定,省高院是不是不适合直接出台文件或会议精神,要求下级法院执行?省高院只可以规定本院的考核标准,这能不能成为我们的“新惯例”?

  三、要不要征求法官意见

  我们知道结案率考核指标事关每一位员额法官的切身利益。那么,辽宁省将这一指标提高到90%,是否征求了广大员额法官的意见?辽宁省目前有5267名员额法官,他们是否同意将结案率考核指标提高到90%?

  这里的问题也有点复杂。“一月一考核”显然是行政管理,管理对象显然是员额法官。这一规则的确立能不能仅由领导决策或者会议布署去完成?

  我们知道,法院要以办案为主业,要以法官为中心。象结案率考核指标的确立,当然要充分考虑员额法官的意愿和实际情况。

  当然,从相关报道我们看不出提高结案率指标的更多背景。但是,我们从人均结案数去估计,员额法官会同意这样一个考核吗?能受得了这样一个考核吗?从而,这一规则确立之前是否真正征求了员额法官的意见?

  综上,从问题出发,基于全省2018年前10个月人均结案数已经达到140余件,应对案多人少的矛盾,辽宁法院基本上应当增加法官员额,而不是从个体员额那里深度挖潜。通过这一举措我们能看到辽宁省法院追求进步,能吃苦敢碰硬的工作精神和改革勇气;同时,也为其举措是否符合辽宁实际,能否造成员额法官的沉重付出,深表担忧。我们显然不能片面追求考核指标或所谓的改革效果,必须立足实际量力而行。同时,没有法律依据,不符合现行法的做法,上级法院“该放的要放”;各级法院在出台相关规定时,该征求法官意见的要征求。像考核指标之类的规定做到“肃本清源”,始于科学,才宜执行严格。因此,在出台或追求进步改革举措时,我们应当清醒和冷静,密切观察客观实际,全面分析评估。否则,片面突击,副作用很大时,往往会遗害无穷。果真如此,所谓“先进”之举措则定然算不上先进了。

  后记:退出员额是一种改革勇气,之所以退出的理由更考验改革的理性和睿智。解决案多人少的矛盾不是“加人”而是“挖潜”,当然新颖和有价值,但是取决于客观实际。司法实际并非总是基于人的想像有“无限潜力”可以挖的。挖不动时,还不顾实际一个劲儿的挖,可能就是在挖员额法官的身心健康和挖司法事业的根基。员额制的深层次矛盾依然没有有效化解,比如员额法官受案机会平等(没有办案打折的法官),比如所有员额法官审判权力的平等(没有审判事务上受制于其他员额法官的法官)都是员额制需要解决的深层次问题。相比之下,提高结案率的考核指标,算什么?这么肤浅和表面的问题还搞这么大动静,有必要吗?特别是当它与深层次的问题碰撞时,这种改革策略能否承受得住并显示出强大的改革效果?

  [①] 新华网辽宁频道,《辽宁法官完不成年度办案任务面临“下岗”》,网址:http://www.ln.xinhuanet.com/2018-11/12/c_1123697578.htmhttp://www.ln.xinhuanet.com/2018-11/12/c_1123697578.htm,2018年11月15日最后访问。

  [②] 《辽宁法院量化员额法官结案任务》,《法制日报》2018年11月12日,网址:http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20181112/Articel03007GN.htm

  [③] 同前注1

  [④]参见中国新闻:《辽宁省法官年度办案任务不达标将面临“下岗”》,网址:http://house.chinanews.com/gn/2018/11-09/8673311.shtml,2018年11月16日最后访问。

  [⑤]参见“当代法律评论”:《最高法院长周强:今年已经牺牲了29名执行干警,没休的要补休;谁违规查了不是老赖的银行存款,不动产,立即开除》,网址:https://mp.weixin.qq.com/s/65GMprAophjSmHoAAnHrQg,2018年11月16日最后访问。

  [⑥] 参见中国新闻网:《法官积劳成疾5年85人因公牺牲 维护法官合法权益》,网址:http://www.chinanews.com/gn/2018/04-17/8492578.shtml,2018年11月16日最后访问。


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