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高法高检相关负责人解读《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

2018年03月02日13:20 正义网
   
 

核心提示:2018年3月2日上午10:00,最高人民检察院与最高人民法院联合召开新闻发布会。发布《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干

  2018年3月2日上午10:00,最高人民检察院与最高人民法院联合召开新闻发布会。发布《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,通报“两高”办理公益诉讼案件工作等情况,发布检察公益诉讼典型案例,并回答记者提问。

 

公益诉讼新闻发布会 最高检

  [王松苗]

  各位记者朋友,上午好!感谢大家在正月十五元宵佳节专程来参加今天上午的新闻发布会!借此机会,祝各位媒体朋友元宵快乐、生活美满、创作圆满!

  今天发布会的主题是“公益诉讼,为了您的美好生活”,可以说与今天这个喜庆的日子、与我们大家对幸福生活的向往都密切相关。因为公益诉讼需要维护的就是绿水青山蓝天等老百姓最关心的切身利益,所以“你可以不关心公益诉讼,但公益诉讼却在关心你”。

  为了凸显这个主题的分量,今天我们非常荣幸地邀请到几位重量级嘉宾出席新闻发布会。他们是,最高人民法院党组副书记、副院长江必新同志,环境资源审判庭庭长郑学林同志;最高人民检察院副检察长张雪樵同志,民事行政检察厅厅长胡卫列同志。

  在这个幸福团圆的日子,“两高”共同举办这样一场高规格的新闻发布会,就是要向全社会昭示司法机关坚持以人民为中心的立场与决心、作为与担当!

  今天的发布会共有五项议程,一是发布《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》;二是江必新副院长通报人民法院审理检察公益诉讼案件工作情况;三是张雪樵副检察长通报人民检察院开展公益诉讼工作情况;四是发布检察公益诉讼典型案例;五是回答记者提问。

  《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)已于2018年2月23日由最高人民法院审判委员会第1734次会议,2018年2月11日最高人民检察院第12届检察委员会第73次会议审议通过,并于今天正式发布。下面,我就司法解释有关情况向各位作个介绍。

  一、“两高”联合出台《解释》的重要意义

  (一)体现了人民法院和人民检察院坚决贯彻落实中央决策部署,严格执行法律,共同保护公益的职责使命和责任担当。

  党的十八届四中全会部署了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的改革任务,并确定由最高人民检察院和最高人民法院共同牵头落实。2017年9月11日,习近平总书记在致第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的贺信中突出强调:“检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任”。

  习近平总书记这一重大论断进一步明确了检察机关作为公共利益代表的特殊地位和重大责任。通过检察公益诉讼,维护国家利益和社会公共利益,成为人民法院和人民检察院的共同使命。

  坚持问题导向,总结试点经验,“两高”联合出台司法解释,有助于更加切实地贯彻落实四中全会决策部署,更加准确地贯彻执行民事诉讼法行政诉讼法关于检察公益诉讼的规定,更加有效地发挥人民法院、人民检察院在保护公益方面的职能作用。

  (二)丰富完善了中国特色的检察公益诉讼制度。

  检察机关提起公益诉讼是民事诉讼法行政诉讼法确立的特殊诉讼制度,拓展了检察监督的内涵和外延,是检察机关履行法律监督职能的新方式。

  张德江委员长在全国人大常委会审议公益诉讼试点工作中期报告时明确要求,要“依法探索建立具有中国特色、符合检察职能特点的公益诉讼制度”。

  《解释》根据民事诉讼法行政诉讼法的规定,对办理检察公益诉讼案件的程序、检察机关的权利义务等内容作出规定,体现了检察公益诉讼不同于普通民事、行政诉讼的特点和规律,进一步丰富和完善了中国特色的检察公益诉讼制度,走出了司法保护公益的中国道路。

  (三)为统一办理检察公益诉讼案件提供了操作依据。

  试点期间,“两高”根据全国人大常委会授权决定,分别制定了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,作为试点期间办理检察公益诉讼案件的直接依据。

  试点实践证明,“两高”实施办法的主要内容是行之有效的,但还有一些具体程序问题需要进一步规范。《解释》在两个“实施办法”的基础上,明确并细化了检察公益诉讼案件的具体程序,为地方人民法院、人民检察院办理检察公益诉讼案件提供了统一的规范依据。

  二、起草过程和主要考虑

  2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》后,最高人民法院和最高人民检察院加强沟通,决定由“两高”共同出台检察公益诉讼司法解释。经反复磋商,并征求全国人大常委会法工委、国务院法制办等单位意见,最高人民法院审委会和最高人民检察院检委会审议通过了《解释》。

  一是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。在《解释》起草过程中,“两高”始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的十九大精神,牢固树立以人民为中心的思想,充分发挥法律监督、司法审判职能作用,探索完善符合中国特色的公益司法保护制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,助力美丽中国、健康中国建设。

  二是贯彻落实全国人大常委会修法精神。全国人大常委会修改民事、行政诉讼法决定主要就检察机关提起公益诉讼的案件范围、诉前程序等问题作出了原则性规定,在立法层面对检察机关提起公益诉讼制度予以确认。《解释》以此为基础,在中央要求和法律规定的基本框架内对检察公益诉讼案件的办理和审理程序作出规定。

  [王松苗]

  三是总结提炼试点实践经验。经过2015年7月至2017年6月两年的试点工作,检察公益诉讼取得了良好的法律效果和社会效果,全覆盖、多样化的试点探索使顶层设计得到全方位的检验。

  2017年5月,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议,充分肯定了试点工作的成效,认为试点期间办理了一大批公益诉讼案件,积累了丰富的案件样本,制度设计得到充分检验,正式建立这一制度的时机已经成熟,应当为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。

  《解释》总结提炼各地试点探索和实践经验,对既符合诉讼基本原则,又符合检察、审判职能特点的相关内容作出了规定。

  四是求同存异,协同推进。检察公益诉讼是新生事物,立法规定比较原则,可以借鉴的经验不多,理论研究还需要进一步深化。

  对于实践层面存在的一些问题,“两高”坚持求同存异、协同推进的原则,能形成共识的,就在《解释》中固定下来;对于仍然存在不同认识的,在司法解释中确定一些基本原则,如“应当遵守宪法法律规定,遵循诉讼制度的原则,遵循审判权、检察权运行规律”,便于地方法院、检察院在协同推进公益诉讼的实践过程中积极探索解决方案,同时也为将来完善立法奠定基础。

  三、主要内容

  《解释》共四部分二十七条,主要就以下几方面内容作出了规定:(一)明确了检察公益诉讼的任务、原则。《解释》明确规定,检察公益诉讼的主要任务是充分发挥法律监督和司法审判职能作用,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家利益和社会公共利益,督促适格主体积极行使公益诉权,促进依法行政、严格执法。在办理公益诉讼案件中,应当遵守宪法法律规定,遵循诉讼制度的原则,遵循审判权、检察权运行规律。

  (二)增加了检察公益诉讼的案件类型。《解释》在民事公益诉讼和行政公益诉讼的基础上,增加了刑事附带民事公益诉讼这一新的案件类型,明确规定生态环境和资源保护、食品药品安全领域的刑事案件中,需要追究被告人侵害社会公共利益的民事责任的,检察机关可以一并提起附带诉讼,由同一审判组织一并审理,以节约司法资源。需要说明的是,刑事附带民事公益诉讼案件,除适用刑事诉讼法关于附带民事诉讼的规定外,应当适用民事诉讼法、本解释及其他相关规定。

  (三)明确了检察机关的诉讼身份。检察机关是行使公权力的国家机关,办理公益诉讼案件是履行法律监督职责的职权行为,因此,检察机关的诉讼地位具有特殊性。《解释》明确检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份提起公益诉讼,更加合理、明确地界定了检察机关提起诉讼的身份。

  (四)完善了检察公益诉讼的诉前程序。试点实践证明,检察机关提起公益诉讼的诉前程序发挥了重要的作用,调动了其他适格主体保护公益的积极性,促进了行政机关纠正违法行为的主动性,有效节约了司法资源。

  《解释》保留了这一程序,同时作了些调整。《解释》规定,在提起民事公益诉讼前,检察机关应当以公告的方式告知法律规定的机关和有关组织提起诉讼,并且规定检察机关已履行诉前公告程序的,人民法院立案后不再进行公告。在提起行政公益诉讼前,检察机关应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责,行政机关应当在两个月内依法履行职责,并书面回复。

  (五)细化了检察公益诉讼案件的受理程序。《解释》依据民事诉讼法第五十五条第二款和行政诉讼法第二十五条第四款的规定,细化了检察公益诉讼案件的受理条件和程序。一是落实立案登记制要求,规定人民检察院提起的诉讼符合民事诉讼法行政诉讼法及本解释规定的起诉条件的,人民法院应当登记立案。二是明确人民检察院提起公益诉讼的条件,包括诉前程序和应当提交的起诉材料等。

  (六)规范了检察公益诉讼案件的审理程序。一是明确检察公益诉讼案件的管辖法院。二是明确检察公益诉讼案件中的调查收集证据问题。三是明确检察公益诉讼案件庭前准备程序及相关诉讼文书。四是明确二审程序的启动方式和出庭人员。

  (七)明确了行政公益诉讼的裁判方式。司法实践中,人民检察院提起公益诉讼后,大多数行政机关都会采取措施、履行法定职责,从而使人民检察院的诉讼请求得以实现。《解释》规定,人民检察院撤回起诉的,人民法院应当裁定准许;人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院应当判决确认违法。同时,《解释》还以列举的方式规定了行政公益诉讼案件的裁判方式。

  我要介绍的情况就这些。现在进行第二项议程,请最高人民法院党组副书记、副院长江必新同志通报人民法院审判检察公益诉讼案件工作情况。

  [江必新]

  各位记者朋友、同志们,今天发布的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)是最高人民法院、最高人民检察院贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想,落实民事诉讼法行政诉讼法立法修改精神,完善检察公益诉讼制度的一部重要司法解释,将对加强国家利益、社会公共利益和人民群众合法权益司法保障力度,推进法治政府建设、提升国家治理体系和治理能力现代化水平产生重要而深远的影响。

  应该说,在推动检察公益诉讼制度发展过程中,立法机关、检察机关等发挥了十分重要的作用,也给予人民法院审理检察公益诉讼案件工作大力的支持,我们表示衷心的感谢。

  下面,我就人民法院审理检察公益诉讼案件情况和贯彻落实《解释》的重点问题作一简要的介绍和说明。

  一、人民法院审理检察公益诉讼案件的基本情况

  建立检察机关提起公益诉讼制度是党的十八届四中全会提出的改革要求,是党的十九大关于建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的重要制度安排。最高人民法院党组高度重视检察公益诉讼审判工作,周强院长多次作出批示,要求坚决贯彻中央部署和立法精神,把检察公益诉讼审判工作作为深化司法体制改革的重大政治任务,建立专门工作机制,加大监督指导力度,切实抓紧抓好。

  试点期间,周强院长亲自主持审委会研究制定《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》,亲自审定《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》等指导文件。最高人民法院积极开展审判指导,实行受理备案、台帐管理,先后召开7次专门工作会议,3次下发通知,发布3批检察公益诉讼典型案例。

  2017年上半年,在试点期间即将届满前,最高人民法院会同最高人民检察院向立法机关提出立法建议,共同推动对民事诉讼法行政诉讼法进行修改。全国人大常委会修法决定通过后,最高人民法院及时召开全国四级法院参加的全面推进检察公益诉讼审判工作视频会议,要求各级法院切实提高认识,忠实履行法律职责,依法审理检察公益诉讼案件,不断加强国家利益和社会公共利益司法保障。

  自2015年7月1日至2017年6月30日试点结束,全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件1126件,审结938件。立法修改后,自2017年7月1日至2017年12月31日,全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件257件,审结53件。案件类型涵盖生态环境保护、消费者权益保护、国有财产保护、国有土地出让等领域。各级人民法院积极探索检察公益诉讼的审判程序,完善工作机制,提升专业化审判能力,检察公益诉讼审判工作取得了明显成效。

  主要做法有:一是紧紧依靠党委领导,确保检察公益诉讼审判工作正确的政治方向。各级法院党组高度重视、精心部署、加强指导,为做好工作提供直接推动力。既坚持法治原则,确保审判权、检察权和行政权在法定范围内行使,又坚持原则性和灵活性相结合,兼顾检察公益诉讼的特殊性。

  二是及时受理、审理检察公益诉讼案件。迅速送达诉讼材料,及时采取保全措施,具备开庭条件的及时公开开庭,裁判条件成熟的当庭公开宣判。贵州省福泉市法院受理的锦屏县检察院诉锦屏县环境保护局行政不作为案,在受理后20余天即公开开庭并当庭宣判。

  三是加强监督指导和沟通协调。注重加强与人民检察院和行政机关的信息共享和沟通协调,云南高院按照“依法支持、稳步推进、积极沟通”原则与云南省检察院建立沟通联系机制。河北高院与河北省检察院和相关行政机关联合出台文件,推动形成保护公共利益合力。各地法院建立案件指导和释明机制,依照诉讼法规定、结合案件情况,就检察机关诉讼请求、举证证明责任等进行必要的释明,共同推动审理程序顺利进行。

  四是创新裁判方式、细化审理规则。江苏、山东、福建等地出台实施意见,完善案件受理、调解公告、证据调取、依职权委托鉴定以及强制执行制度。吉林、江苏等地法院创新审理裁判方式,白山法院探索了行政附带民事公益诉讼审理程序、徐州中院探索了惩罚性赔偿责任方式,连云港法院探索了增殖放流环境修复方法。注重审判工作与污染治理的衔接,对于经过诉前程序,行政机关未纠正违法行为或未依法履职的案件,依法开展释明和督促工作,促使行政机关及时履行法定职责。贵州福泉法院、山东庆云法院、安徽蚌埠淮上区法院积极协调当地党委、政府和环境保护主管部门加强对涉案污染企业的整改力度,关停涉案企业,督促被告采取有效措施,促使违法状态在诉讼过程中得以消除。

  五是健全审判机制,加强队伍建设。着力构建专门化审判体系,全国法院目前共有1000个从事环境资源审判的审判庭、合议庭,22个高级人民法院、162个中级人民法院和160个基层人民法院成立了专门环境资源审判庭。加大监督指导力度,通过制定司法解释、归纳裁判标准、通报办案质效、发布典型案例、共同开展调研、组织业务培训等多种方式,统一检察公益诉讼案件裁判尺度。运用集中管辖、指定管辖、提级管辖等措施,确保检察公益诉讼案件得到及时公正审理。

  云南将全省法院划分为6个司法管辖区集中管辖检察机关提起的环境民事公益诉讼案件。贵州鼓励检察机关跨行政区划提起公益诉讼,到案发地进行巡回审理,有效克服了地方保护主义的影响。加大司法公开,对有重大影响的案件邀请人大代表、政协委员、社会公众和有关部门旁听庭审。强化裁判文书说理,加强法律宣传和舆论引导,不断回应公众关切。

  这些做法是制定《解释》的实践基础,也是审理检察公益诉讼案件值得推广的经验。

  二、准确把握《解释》关于审判工作的新规定

  《解释》对人民法院准确把握检察公益诉讼的特殊性提供了规范指引。各级人民法院要从以下三方面认真贯彻落实。

  一是准确把握遵循诉讼制度的原则和适应检察公益诉讼特殊性的关系,正确适用《解释》关于检察机关诉讼地位的新规定。

  人民法院审理检察公益诉讼案件应当遵守宪法法律规定,遵循诉讼制度的基本原则,遵循审判权、检察权运行规律。检察公益诉讼制度的基本法律依据是民事诉讼法行政诉讼法。《解释》针对检察公益诉讼的特殊性对人民检察院的诉讼地位作出特别规定,体现了遵循诉讼法的基本原则和根据检察公益诉讼制度特点进行的制度创新。

  对于《解释》未规定的事项,则应当适用民事诉讼法行政诉讼法以及民事诉讼法司法解释、行政诉讼法司法解释、民事公益诉讼司法解释、消费公益诉讼司法解释等相关规定。

  二是准确把握审判权与检察权、行政权的关系,正确适用《解释》关于审判程序的新规定。

  《解释》坚持问题导向,妥善协调审判权和检察权、行政权的关系,在法律框架内就诉前程序、起诉条件、诉讼请求释明、行政机关依法履职情况下的撤诉、具体裁判方式、上级检察机关派员参加二审庭审等作出专门规定,对于统一诉讼程序,保障案件审理顺利推进具有重要的规范意义。

  人民法院审理检察公益诉讼案件要贯彻以审判为中心的诉讼制度改革要求,在中立裁判基础上,积极发挥审判指引、评价功能,引导各方诉讼主体依法行使诉讼权利,既要支持人民检察院依法提起和参与公益诉讼活动,又要保障符合条件的其他主体依法行使诉权,也要支持鼓励行政机关及时履行法定职责,最大限度发挥检察公益诉讼制度功能。

  三是准确把握发挥审判职能作用和遵循审判规律的关系,正确适用《解释》关于审判职责的新规定。

  为加强国家利益和社会公共利益的司法保护力度,《解释》突出人民法院职权作用,就依法进行证据保全、案件移送执行、诉讼请求释明、诉讼结果的告知等作出专门规定。人民法院应在尊重审判规律前提下,充分发挥审判职能作用,扩大案件审理的实际效果。同时,坚持平等保护、依法保护,充分关注各方利益主体的合理诉求,妥善协调案件审理中涉及的国家利益、社会公共利益和个体利益的关系。

  三、认真贯彻执行《解释》,全面加强国家利益和社会公共利益司法保障

  各级人民法院在贯彻执行《解释》过程中要注意以下三个方面的“结合”。

  一是将贯彻执行《解释》与贯彻落实民事诉讼法行政诉讼法和其他司法解释结合起来,充分发挥公益诉讼制度功能。

  各级人民法院既要关注检察机关作为公益诉讼起诉人的特殊主体地位,又要准确适用民事诉讼法行政诉讼法及相关司法解释的基本制度规范,处理好检察公益诉讼中的一般规则和特殊规则的关系。充分发挥检察公益诉讼制度形成的监督合力,有效排除外部阻力和干扰,强化对违法行为人的监督、追责力度,完善国家利益和社会公共利益司法保护机制。

  二是将贯彻执行《解释》与推动公益诉讼审判实践结合起来,在实践中不断探索完善检察公益诉讼制度。

  各级人民法院可以根据辖区实际,聚焦新制度新规定,找准司法实践中的弱项、短板问题,及时作出具有良好社会效果、具有典型意义的裁判;要及时发现《解释》运行过程中的问题,归纳总结经验,形成具有可复制、可推广意义的具体诉讼规则。

  努力做到既积极支持检察机关提起公益诉讼,又始终坚持审判工作的客观中立,平等保护各方诉讼主体的合法权益;既充分保障公益诉讼起诉人的诉讼权利,又准确把握检察公益诉讼后置性特点,保障法律规定的机关和社会组织的诉权,发挥检察机关支持起诉的积极作用。

  三是将依法独立审判与加强沟通协调结合起来,凝聚国家利益和社会公共利益保护合力。各级人民法院要加强与检察机关、行政机关和社会组织的信息沟通和工作协调,充分利用司法建议的方式,及时反馈审判执行过程中发现的行政主管部门、企业等责任主体存在的问题,强化风险防范,促进行政机关依法行政,推进构建协调联动机制,共同加强对国家利益和社会公共利益的保护。

  《解释》的发布是人民法院检察公益诉讼审判工作的新起点。各级人民法院将以此为契机,切实增强责任感和使命感,依法履职、开拓创新,全面加强国家利益和社会公共利益的司法保障。

  谢谢大家!

  [王松苗]

  谢谢江院长。现在进行第三项议程,请最高人民检察院副检察长张雪樵同志通报人民检察院开展检察公益诉讼工作情况。

  [张雪樵]

  各位记者朋友,大家上午好!本次新闻发布会由最高人民法院、最高人民检察院联合召开。最高人民法院和地方各级人民法院始终对检察机关提起公益诉讼工作高度重视、大力支持,我们表示衷心的感谢!现在我向大家通报2017年7月以来检察机关全面开展公益诉讼工作的有关情况。

  一、全面开展公益诉讼工作基本情况

  2017年6月27日,全国人大常委会审议通过修改民事诉讼法行政诉讼法的决定,检察机关提起公益诉讼制度正式建立。经过两年试点,检察公益诉讼改革完整经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个阶段,成为全面深化改革的典型样本。

  7月18日,最高人民检察院召开全面开展公益诉讼工作电视电话会议,曹建明检察长亲自动员部署。在各级党委领导、人大监督、政府支持下,检察机关和人民法院共同努力,工作进展顺利。从2017年7月至2018年1月,全国检察机关共立案公益诉讼案件10565件,提出检察建议和发布公告9497件,向人民法院提起诉讼272件。

  与试点期间相比,全面开展公益诉讼工作有以下突出特点:第一,各级党委、人大、政府更加重视。全国各级检察机关积极向党委、人大汇报公益诉讼重大工作部署和重点案件办理情况,争取党委和人大的领导和支持。

  2017年9月11日,习近平总书记在致第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的贺信中突出强调:检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任。党中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》明确要求,行政机关应当配合检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为进行监督;党中央、国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出,研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度;国务院《土壤污染防治行动计划》、《关于完善进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系切实保护消费者权益的意见》,《中华人民共和国英雄烈士保护法(草案)》均明确要求建立检察公益诉讼制度。

  北京、天津、重庆、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、浙江、广东、青海等省(自治区、直辖市)党委主要负责同志对支持检察机关开展公益诉讼工作作出重要批示,充分肯定公益诉讼在国家治理体系和公益保护方面的重要作用,支持检察机关开展公益诉讼工作。吉林省委,重庆、河北、安徽、江西、广西、海南、四川等省(自治区、直辖市)党委办公厅和政府办公厅联合下发通知,支持检察机关依法开展公益诉讼工作。

  第二,沟通协调更加顺畅。一是检察机关与人民法院协同努力,推动检察公益诉讼制度不断完善。最高人民检察院与最高人民法院联合制定关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释,周强院长和江必新副院长全程关注解释制订过程,作出重要指示,给予大力支持。辽宁、黑龙江、江苏、四川等省检察院、高级法院就公益诉讼案件起诉、受理等问题联合出台规范性文件。

  二是进一步赢得行政机关的理解和支持。各级检察机关始终坚持监督与支持并重,与有关行政机关建立常态化沟通平台。我受曹建明检察长委托先后赴国土资源部、国家林业局专题讲解公益诉讼工作。2017年12月28日,最高人民检察院与国土资源部联合印发了《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》,就完善检察公益诉讼制度,促进法治国土建设,达成广泛协作意见。

  第三,办案重点更加突出。试点期间,基于试点的特殊要求,各试点检察机关的工作重点放在通过办案检验顶层设计是否合理、是否符合实际方面。全面开展以来,各级检察机关积极围绕中央和地方对于加强环境资源和民生保护等重要工作部署,突出办理生态环境和资源保护、食品药品领域影响人民群众切身利益,社会关切的案件。

  最高人民检察院下发《关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》,要求各地重点关注食品、保健食品欺诈、虚假宣传等热点问题。四川省成都市双流区检察院重点关注网络食品经营及网络餐饮问题,督促双流区市场和质量监督管理局注销违法的283户食品经营个体工商户的食品经营许可证。福建、江西、贵州检察机关充分发挥公益诉讼职能作用,加大办理环境公益诉讼案件力度,更好服务国家生态文明试验区建设。

  第四,机制建设更加健全。一是建立健全一体化办案机制。安徽、福建、陕西在全省推行公益诉讼一体化办案机制,通过督办、参办、领办等方式,发挥内部合力,加大办案力度。

  二是建立挂牌督办制度。最高人民检察院下发《关于对一批破坏生态环境公益诉讼案件线索予以挂牌督办的通知》,对全国33起破坏生态环境公益诉讼案件予以挂牌督办,并对祁连山生态破坏事件、河北“纳污坑”事件、山西汾河污染事件等进行实地督办。

  三是采用专项监督方式加大办案力度。黑龙江省院部署开展了秸秆焚烧和小锅炉大气污染公益诉讼专项活动。四川省成都市检察机关开展“公益诉讼,成都检察在行动”系列活动,按领域开展“促进绿色发展”、“保护矿产资源”、“护航食药安全”等8类专项监督活动。

  第五,诉前程序作用更加突出。检察机关更加注重通过诉前程序发挥作用,行政机关积整改的积极性、主动性更高,效果更好。截至2018年1月,各地检察机关共办理诉前程序案件9497件,提起诉讼272件;行政公益诉讼诉前程序案件中,行政机关主动整改比例比试点期间明显提高,如山东达91.7%,安徽达89.4%。

  福建省长乐市检察院在办理古槐镇政府不依法履行职责案件中,组织召开诉前程序圆桌会议,邀请党政机关领导、人大代表、政协委员、人民群众参与,共同研究提出整改方案,并督促责任部门加快实施,取得良好效果。江西省彭泽县检察院在办理县矿产资源管理办公室不依法履行职责案件中,建立了诉前程序“一周一联系,每周一通报”工作机制,督促县矿管办收缴采矿权出让款8900余万元。广东省检察院针对试期间发现的普遍性问题,分别对国土、林业、财政等行政执法部门发出检察建议,督促三个省直主管行政机关积极依法履职,有效健全内部监督制约机制,形成司法机关与行政机关同心保护公益的格局。

  第六,检察公益诉讼队伍更加专业。一是完善办案机构,配齐办案力量。公益诉讼是新增检察职能,需要在队伍建设方面有一定的倾斜政策和特殊要求。四川省检察院明确要求基层院在内设机构改革中保留民行检察部门。浙江宁波、温州、绍兴、山东诸城、四川安岳、广西钦州钦北区等地成立专门办理公益诉讼案件的公益诉讼部(局),江西鹰潭、江苏泰州海陵设立公益诉讼调查指挥中心。

  二是开展全员培训,提升办案水平。最高人民检察院领导亲自授课,并举办8期公益诉讼领导和业务骨干培训班,国家检察官学院和各分院所有培训班次都增加了公益诉讼的培训课程。

  二、检察公益诉讼有效保护了国家利益和社会公共利益

  一是有效保护生态环境。截至2018年1月,全国检察机关立案办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件6335件,督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原15.2万亩;督促治理恢复被污染水源面积284余平方公里,督促1451余家违法企业进行整改。吉林省白城市洮北区检察院在履职中发现顾某某违法开垦国有草原10公顷,相关管理部门怠于履行监管职责,经诉前程序,向人民法院提起行政公益诉讼,得到了法院的支持。

  二是有效保障和改善民生。全国检察机关从生活垃圾处理、饮用水安全、食品药品卫生等关系到人民群众切身利益方面入手,从源头上推动解决了一批舆论高度关注、人民群众反映强烈、对生产生活影响严重的“老大难”问题。重庆市荣昌区87条河流在河岸禁养区有286家养殖场(户),直接排放畜禽粪便及污水,造成河水及周边环境污染,26万人饮用水安全受到影响,2017年被环保部两次通报。2017年10月,荣昌区检察院向该区16个镇街发出检察建议,对整改不力的古昌镇政府提起行政公益诉讼。截止目前已关闭、搬迁265家养殖场(户),禁养区内畜禽全面停养,河流水质得到明显改善。

  三是有效挽回经济损失。截至2018年1月,全国检察机关通过公益诉讼挽回直接经济损失87.4亿余元,其中,收回国有土地出让金56.7亿余元,收回人防易地建设费3.7亿余元,督促收回被套取或冒领国家补贴资金0.68亿元。陕西省西安市雁塔区检察院通过诉前程序,督促西安市国土资源局依法与用地单位圣米兰公司完善土地用途变更手续,补缴土地出让金6.73亿元。

  三、全面理解、准确把握《解释》精神和实质,努力推动检察公益诉讼不断取得新成效

  检察机关提起公益诉讼,事关全面推进依法治国,事关国家治理能力体系和治理能力的现代化,责任重大,使命光荣。各级检察机关将与人民法院一起努力,采取有效措施,贯彻落实好检察公益诉讼司法解释。

  一是在学懂、弄通上下功夫。这部司法解释是最高人民法院、最高人民检察院在党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想引领下,贯彻落实民事诉讼法行政诉讼法立法要求,细化完善检察公益诉讼制度的一部重要司法解释,将对依法保障国家利益和社会公共利益,推进法治政府建设、提升国家治理体系和治理能力现代化产生重要而深远的影响。各级检察机关要深入学习,认真领会,准确把握《解释》精神实质。

  二是正确适用《解释》新要求。《解释》对检察公益诉讼案件办理程序作出了新的规定,各级检察机关应当按照《解释》的新要求,牢牢把握“公益”这个核心,依法、规范开展工作。

  三是准确把握检察公益诉讼的特点和内在规律。检察机关以公益诉讼起诉人提起诉讼,属于履行法定职责的职权行为,既要把握它的特殊性,又要依托现行的诉讼法制度框架依法开展。

  四是坚持问题导向,推动检察公益诉讼制度进一步完善。对于适用过程中出现的新问题,各级检察机关应当在坚持遵循诉讼原则,遵循审判权、检察权运行规律的基础上,充分发挥主观能动性,加强沟通协调,寻求解决方案,不断通过实践探索完善具有中国特色的检察公益诉讼制度。

  下一步,我们将在充分运用试点成果的基础上,着力做好以下几个方面的工作:一是进一步加大办案力度,继续选择生态环境和食药安全领域重点案件线索进行挂牌督办,适时组织开展专项监督活动。

  二是高度重视诉前程序作用。能通过诉前程序解决的问题,尽量在诉前解决。总结推广“诉前圆桌会议”“诉前听证”等经验做法,根据公开、民主的原则,加强诉前程序的诉讼化改造。

  三是完善相关机制。建立健全公益诉讼一体化办案机制,充分发挥交办、提办、参办等办案模式的优势,形成符合公益诉讼特点和规律办案机制和办案模式。在与国土资源部加强协作的基础上,与环保部、国家林业局、食药监等部委建立健全信息共享、线索移送、联席会议等工作机制。

  四是坚持问题导向,深化对检察机关提起公益诉讼特殊性的理论研究。加强与专家学者的联系,让更多专家学者关注、了解、研究检察公益诉讼实践。适时召开公益诉讼理论研讨会,形成一批研究成果。

  [王松苗]

  谢谢张检。现在进行第四项议程,发布检察公益诉讼典型案例。为了便于大家对检察公益诉讼工作的理解把握,我们共同梳理了10个典型案例,其中有3个诉前案例、7个诉讼案例,因为都已经印发给大家,这里就不再一一宣读了。

  [王松苗]

  下面请各位记者提问。

  [中央人民广播电台]

  全面开展提起公益诉讼工作后,起诉案件数量较少,是否反映出实践面临的困难?怎样理解诉前程序和诉讼的关系?

  [胡卫列]

  您提到的是一个实际的状况。公益诉讼起诉案件数量少,诉前程序案件多,确实是全面实施以来公益诉讼全面开展以后的情况。试点期间也有同样的状况,这不是实践中的困难和问题,而是我国检察公益诉讼制度的一个鲜明的特点,反映了制度设计的内在规律。

  诉前程序和诉讼程序是检察机关办理公益案件的两种不同的办案方式,而就同一案件看,又是检察机关办理公益案件的两个不同的办理阶段。诉前与诉讼,在时间上前后衔接,在作用上相互补充,共同服务于保护公益、促进依法行政这个根本目的。通过诉前程序既及时解决问题、节约司法资源;诉讼程序是诉前程序发挥作用的必要保障、强化了公益保护的刚性,这种衔接搭配是检察机关在公益保护体系中独特性作用的突出体现。

  通过诉前程序推动侵害公益问题的解决,是公益诉讼制度价值的重要体现。特别是在行政公益诉讼中,提起诉讼并不是制度设计的最终目的,根本目标还是通过督促行政机关依法履职,保护国家利益和社会公共利益。

  在实践中,绝大部分案件只经过了诉前程序,并未经过诉讼程序,这是因为通过诉前程序,法律规定的机关或有关组织提起了民事公益诉讼,或者相关的行政机关纠正了违法行为或依法履行了职责,国家和社会公益利益得到了有效保护,无须提起诉讼。

  特别是全面开展提起公益诉讼工作以来,检察机关更加注重发挥诉前程序保护公益的作用,行政机关更加重视检察机关的检察建议,积极主动进行整改。检察机关与行政机关在保护公益方面形成合力。

  2017年12月28日,最高人民检察院与国土资源部联合印发了《关于加强协作推进行政公益诉讼 促进法治国土建设的意见》,双方就完善检察机关提起公益诉讼制度,通过诉前和诉讼程序促进法治国土建设,达成多项共识。在这种情况下,办案数据体现出诉前案件多,诉讼案件少的特点。

  无论是诉前程序还是诉讼案件,检察机关并不仅仅关注案件数量的多少,更是在意对公益的侵害是否得到有效的排除,公共利益是否得到有效的保障。

  [王松苗]

  请继续提问。

  [南方都市报]

  试点期间的实施办法规定,检察机关提起公益诉讼免交诉讼费。刚刚颁布的司法解释对此没有规定,是否意味着检察机关提起公益诉讼需要缴纳诉讼费

  [胡卫列]

  诉讼费用交纳是国务院主管事项,未在“两高”司法解释中规定。试点期间,国务院法制办也是公益诉讼改革任务的参与单位,试点方案对检察机关免缴诉讼费作出了规定。

  司法解释的制定主体是“两高”,对诉讼费用交纳问题不适合作出规定。对此,“两高”和国务院法制办已经形成了共识,在国务院《诉讼费用交纳办法》修改前,人民法院审理人民检察院提起的公益诉讼案件,不向人民检察院收取诉讼费;被告败诉的,诉讼费用由被告依法承担。“两高”将共同向国务院提出建议,尽快对《诉讼费用交纳办法》作出修改,对公益诉讼的诉讼费用问题作出明确规定。

  [王松苗]

  下面请继续提问。

  [中国日报]

  司法解释第四条规定人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼,请问人民法院在审判工作中如何保障公益诉讼起诉人的诉讼权利?

  [郑学林]

  人民检察院在公益诉讼中的诉讼地位是关系到案件审理如何适用法律的核心问题。《解释》第四条规定:“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼,依照民事诉讼法行政诉讼法享有相应的诉讼权利,履行相应的诉讼义务,但法律、司法解释另有规定的除外。”明确了人民检察院在公益诉讼中的地位是“公益诉讼起诉人”。

  人民法院在审判工作中适用诉讼法和司法解释的规定保障检察机关诉讼权利,要注意以下几个问题:第一,关于公益诉讼起诉人的诉讼权利义务范围和内容。人民检察院是公益诉讼案件的启动主体,对于《解释》未规定的事项,人民法院应当依照民事诉讼法行政诉讼法规定的实施诉讼行为的期间、权利义务、行使权利及履行义务方式和程序等规则,依法保障人民检察院行使诉讼权利、履行诉讼义务。比如,依照民事诉讼法第五十一条的规定,人民检察院可以放弃或者变更诉讼请求。依照行政诉讼法第六十七条的规定,人民法院应当在收到被告的答辩状之日起五日内,将答辩状副本发送人民检察院等。

  第二,关于证据保全。《解释》第六条就人民检察院在办理公益诉讼案件中的调查取证问题做出规定,其中明确需要采取证据保全措施的,依照民事诉讼法行政诉讼法相关规定办理。根据这条规定,人民检察院在调查收集证据过程中需要提取、封存证据采取强制性保全措施的情况下,应依据民事诉讼法行政诉讼法关于证据保全的规定向人民法院提出申请,人民法院要及时审查,符合条件的,裁定采取证据保全措施。

  第三,关于起诉材料和出庭通知书。由于人民检察院是国家司法机关,代表国家利益和社会公共利益提起诉讼,《解释》对于检察公益诉讼案件的起诉材料和诉讼文书做了专门规定。适用中需要注意的问题,一是在立案受理阶段,对于提交了《解释》规定的起诉材料,特别是证明人民检察院已经履行诉前程序的材料的,应当及时登记立案,无需要求提交组织机构代码证、法定代表人身份证明书、授权委托书等身份证明材料。二是对于人民检察院派员出庭通知书载明了出庭履行的具体职责的,应按照出庭通知书的内容依法确认出庭检察人员诉讼行为的法律效力。

  第四,关于二审程序和再审程序。要依照诉讼法的规定依法保障提起诉讼的人民检察院的上诉权,以及上级人民检察院对于生效裁判的抗诉权

  第五,关于移送执行。为了及时有效保护公共利益,《解释》第十二条规定检察公益诉讼案件的生效判决、裁定,需要采取强制执行措施的,由法院依职权移送执行,无需人民检察院申请执行。

  同时,在审判工作中,应当坚持民事诉讼、行政诉讼当事人平等原则,依法平等保护各方诉讼主体的诉讼权利,保证审判程序的公正公开。

  [江必新]

  这个问题确实是我们在起草解释的过程中反复协商,听取各方面意见最后形成的一个技术含量比较高的条款。说到技术含量比较高,第一方面体现检察公益诉讼的特点和检察机关的特殊的法律地位,它是公益诉讼起诉人。

  另一方面,《解释》规定其享有的是相应的诉讼权利,履行相应的诉讼义务,“相应的”内涵丰富。诉讼活动是非常复杂的,有许多规范,如果严格按照行政诉讼法民事诉讼法的规定,无法找到公益诉讼起诉人权利义务规定,法院如何组织审理需要给予其一个明确的角色定位。

  我们通过反复讨论研究,司法解释对公益诉讼起诉人有特殊的规定的就适用《解释》的规定,没有特殊规定的就准用或者参照原告的相关规定。这个条款我认为是《解释》中的重要条款,也是我们两家充分协商达成的共识。

  [王松苗]

  下面请继续提问。

  [新华社]

  我们注意到,司法解释就两类新的公益诉讼类型做出了规定,分别是刑事附带民事公益诉讼和行政公益诉讼。请问在适用中应当注意哪些问题?

  [郑学林]

  1.关于刑事附带民事公益诉讼

  检察民事公益诉讼针对的是破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益保护的违法行为。在司法实践中,我们发现一些不法者在从事这些违法活动时不但造成了社会公共利益的损害,而且还触犯了刑事法律规定,构成犯罪。当发生这类情况时,检察机关既要作为公诉人提起刑事公诉,又可以作为公益诉讼起诉人提起民事公益诉讼,从而形成两个案件。鉴于刑事诉讼和民事公益诉讼的诉讼主体一致,基本事实相同,为节约诉讼资源,提高诉讼效率,妥善确定犯罪嫌疑人的刑事责任和民事责任,《解释》在第二十条规定了刑事附带民事公益诉讼。

  人民法院审理刑事附带民事公益诉讼案件要注意以下几个问题:第一,刑事附带民事公益诉讼案件要按照民事诉讼法第五十五条第二款和《解释》的相关规定,针对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全等领域损害公共利益的行为提起。

  第二,民事公益诉讼与刑事诉讼是不同案件类型,既可以附带于刑事诉讼提起,也可以根据案件实际情况独立提起。分别审理的,要注意协调好两个案件的事实认定和责任方式。

  第三,要注意管辖法院和审判组织的特殊规定。刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖,并且由审理刑事案件的同一个审判组织审理。需要特别说明的是,《解释》第五条规定了检察民事公益诉讼案件由中级人民法院管辖的一般情形。而在刑事附带民事公益诉讼的情况下,当审理刑事案件的人民法院是基层人民法院时,则附带民事公益诉讼也应由该基层人民法院管辖。

  第四,由于刑事诉讼认定事实和证据的标准要高于民事诉讼,故刑事案件已经依法认定的事实和证据一般可以作为附带民事公益诉讼案件的免证事实。而对于刑事案件未予认定的事实和证据,如经审理已达到民事诉讼的认定标准,亦应予以认定。

  2.关于行政公益诉讼

  行政公益诉讼是行政诉讼法修改后新增的案件类型,由人民检察院依法提起。从试点工作情况看,行政公益诉讼对于督促行政机关依法履职发挥了非常积极的作用。《解释》第三部分专门对行政公益诉讼的审理程序进行了规定。

  人民法院审理行政公益诉讼案件要注意以下几个问题:第一,关于行政机关在诉讼过程中履行职责,人民检察院诉讼请求全部实现的裁判方式问题。

  这个问题是试点期间争议比较多的问题,主要争议在于行政机关已经履职了,还是否有必要判决确认原行政行为违法。考虑到实践中确实存在部分行政机关接到检察建议后,既不回复也不履职,未予及时保障受损国家利益和社会公共利益的情形。

  在人民检察院依法提起公益诉讼后,即使被诉行政机关在诉讼过程中履行了法定职责,也有必要依据行政诉讼法的规定,围绕人民检察院的诉讼请求,判决确认原行政行为违法,达到督促相关行政机关依法行政,最大限度维护国家利益和社会公共利益的目的。在此种情况下,检察机关撤诉的,依法裁定准许;检察机关变更诉讼请求为确认原行政行为违法的,判决确认原行政行为违法。

  第二,关于行政公益诉讼案件的判决方式。《解释》第二十五条依据《行政诉讼法》明确了行政公益诉讼案件的判决方式,包括判决确认违法或者确认无效、判决撤销或者部分撤销、判决履行法定职责、判决予以变更、判决驳回诉讼请求等。在具体适用中,应注意把握好判决驳回诉讼请求的适用条件。依据《解释》第二十五条第五项规定,判决驳回人民检察院诉讼请求的情形有两个,一是同时具备“证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当”条件的;二是人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的。

  第三,关于裁判结果的告知问题。《解释》规定,行政公益诉讼判决作出后,可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。目的是通过生效裁判推动行政机关树立规则意识,同时督促被诉行政机关积极履行裁判义务,及时有效维护国家利益和社会公共利益。这也是加强司法和行政协调,推动构建多元治理体系的制度安排。

  [江必新]

  关于刑事附带民事公益诉讼的问题存在一定的特殊性。在司法实践中,同时具备刑事和民事审判背景的法官并不多。而这种附带诉讼则需要同时具备两大专业领域的知识。为了适应公益诉讼的专业化审判的特殊性,我们在司法实践中,逐步探索建立了刑事、民事、行政“三合一”审理模式。也就是说,在法院设立专门的审判庭或者专门的合议庭审理相关的民事公益诉讼、行政公益诉讼以及刑事附带民事公益诉讼案件。通过专业化的审判,提升司法裁判的水平。

  [王松苗]

  因为时间关系,提问就到这里。

  [王松苗]

  各位记者朋友,《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》是一部重要的司法解释,对于进一步加强和规范公益诉讼案办理工作,充分利用司法手段维护社会公共利益必将起到更加重要的作用。

  下一步,“两高”将就贯彻落实好司法解释共同下发通知,共同加强指导,继续探索完善具有中国特色的公益司法保护制度。检察公益诉讼制度从顶层设计、法律授权到试点先行,再到写入“两法”,直到现在的全面推进,检察公益诉讼的改革路线图成为全面深化改革的一个典型样本,必将载入法治史册。感谢新闻媒体朋友给予的高度关注与大力支持!

  [王松苗]

  今天的发布会到此结束。谢谢大家!


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