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监察体制改革背景下人民监督员制度的改革与完善

2017年12月08日12:02 东方法眼 宋文平 赵兰振
   
 

核心提示:随着国家监察体制改革的推进,国家的宪制架构将面临重大的调整。人民监督员作为中国司法领域已经试行多年的一项重要制度创新,已经正式写入中共中央全会决议,并已写入新的检察院组织法修改草案中,拟将固化上升为正式的法律制度安排。为了符合党十八届四中全会提出的关于“完善人民监督员制度”的战略要求,人民监督员制度应在厘清监督范围,完善监督程序,补强人民监督员的配套保障措施,提升人民监督员选任的民主程序方面作出更大的努力。

  随着国家监察体制改革的推进,国家的宪制架构将面临重大的调整。人民监督员作为中国司法领域已经试行多年的一项重要制度创新,已经正式写入中共中央全会决议,并已写入新的检察院组织法修改草案中,拟将固化上升为正式的法律制度安排。为了符合党十八届四中全会提出的关于“完善人民监督员制度”的战略要求,人民监督员制度应在厘清监督范围,完善监督程序,补强人民监督员的配套保障措施,提升人民监督员选任的民主程序方面作出更大的努力。尤其是要探索在人民检察院与司法行政机关之间有关人民监督员管理服务制度的职权分工和程序衔接问题。人民监督员制度彰显其制度优势,在其实施过程中必然存在不够完善和规范的地方。故对人民监督员制度进一步完善提几点不成熟的意见:

  一、与人民监督员制度相关的立法工作需要完善

  现在关于人民监督员制度的依据只有宪法和有关法律规定的原则及高检的《规定》,我国刑事诉讼法及其他法律均无相关明确具体的条款规定。因此,人民监督员制度尽管符合宪法和法律精神,但其法律依据还应予完善。人民监督员制度在现行基本法中未有规定,仅仅依据高检院的有关规定来操作,法律依据尚不够充分,人民监督员制度是一项改革探索,应当积极、及时地进行有关立法研究,在充分研究和论证的基础上,提出切实可行并能保证取得实效的立法方案,使人民监督员制度在未来的有关立法中得到规范和发展把人民监督员制度落到实处,首先必须解决人民监督员的法律定位问题,通过立法加以确认,这是解决目前人民监督员制度实施过程中存在问题的有效途径。建议由全国人民代表大会常务委员会立法,对人民监督员制度作出决定,制定独立的人民监督法。

  二、人民监督员的任职资格条件需要完善

  《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定(试行)》对此作了明确规定。人民监督员应当具备下列条件:(一)具有中华人民共和国国籍;(二)拥护中华人民共和国宪法;(三)年满二十三岁;(四)作风正派,坚持原则,有良好的政治素质和较高的政策、法律水平。笔者认为仅(四)属于实质性条件。但该该项规定模糊不清:何为较高的政策、法律水平?建议以操作性较强的规定取代:如从事法律工作满两年或在高等院校法律专业研修满四年。理由一是经过国家多年培养,我国法律人才济济;二是《检察官法》规定:担任检察官须一般须具有(法律)本科学历,且须通过国家统一司法考试。试想,若人民监督员的任职资格条件低于检察官任职资格条件,其监督质量先不提,其监督的权威恐怕至少不能让检察官满意。要完善人民监督员资格和产生程序。各级领导干部和国家机关工作人员不宜担任人民监督员,因为他们没有充裕的时间和精力去完成监督工作;人大代表担任人民监督员也不宜过多,因为人大代表本身拥有法定监督权。因此,人民监督员应当主要从企事业单位(教学科研)、律师协会、工会、妇联、普通公民等群体中产生。

  三、扩大监督范围

  现在,人民监督员制度主要适用于检察机关的自侦案件。监察体制改革推开后,国家应通过立法明确人民监督员制度适应于监察机关调查的案件,以解决监察机关监督者缺位的问题。下一步,应当扩大人民监督员制度的适用范围。在一定条件下,检察机关侦查终结决定起诉的,审查起诉、决定移送起诉的案件,也可以适当地由人民监督员进行监督。特别是在侦查、起诉阶段,被告人的律师与检察院之间的分歧较大,甚至存在根本性分歧的案件,人民监督员可以介入监督。其次,人民监督员制度应适当扩展到公安机关侦查的案件。检察工作体现司法民主性,今后接受人民群众监督的范围应适当扩展。从现实生活来看,社会公众真正关心的案件,可能不是职务犯罪案件;相反,可能是一些普通的刑事案件。对于公众关注度非常高的案件,虽然由公安机关负责侦查,人民监督员也可以进行监督。随着修改后刑事诉讼法对检察机关法律监督职能的强化,从完善人民监督员制度的趋势来看,人民监督员的监督范围应进一步扩大。对案件的监督应由检察机关办理的职务犯罪案件扩大到检察机关办理的所有刑事案件,对其他检察工作的监督,可不局限于“七种情形”,应根据需要、稳妥有序地逐步扩大人民监督员监督范围。选择好对普通刑事案件监督主要环节,将不捕、不诉,撤回起诉,改变事实定性等其它办案单位难以监督制约的环节置于人民监督员的重点监督之下,其它环节可作为一般监督。

  四、回避情形需要完善

  由机关、团体、企事业单位推荐产生的人民监督员,具备刑事诉讼法第28、29条规定之情形或检察机关正在办理该单位案件,原则上该人选不被接受(由同级人大否决还是由聘任检察机关否决需要进一步研究)。原因是具备刑事诉讼法规定的具备法律上的利害关系,须适用回避情形,否则有违程序正义。辩护律师作为人民监督员,涉及检察机关办理案件,也适用回避情形。若人民监督员适用范围扩大后,公安人员、审判人员也都不适宜担任人民监督员。

  五、履职保障规范问题需要完善

  要确保人民监督员相对独立行使监督职权。相对独立性是监督、主体实现监督目的的前提。人民监督员不受制于检察机关是实现监督权的基础。检察机关应尽最大可能为人民监督员提供独立分析判断案件处理情况的宽松环境。首先要保障人民监督员充分获取案件情况,检察机关要向人民监督员提供完整全面的综合材料方便人民监督员能够全面了解研究。其次,要保障人民监督员参与监督的时间和依照规定参加监督。检察机关要加强与人民监督员工作单位的协调,最大限度地保证人民监督员参与监督。

  六、与权力(利)相匹配的责任(义务)缺位需要完善

  “任何拥有权力的人,都易于滥用权力,这是万古不易的一条经验”,孟德斯鸠的这句名言,已经成为人所共知的真理,也一语道出了权力监督的重要性。《规定(试行)》赋予人民监督员以较多的权力,却鲜见与之相应的义务和责任。不能不说是一大遗憾。“不存在无权利的义务,也不存在无义务的权利。”对人民监督员滥用职权或玩忽职守造成重大危害结果的,根据刑法修正案(四)可依法追究刑事责任,但对人民监督员利用职务上的便利贪污、受贿等等,由于其不具备在编国家机关工作人员身份,如何处理依照刑法有关规定处罚,《规定(试行)》没有明确还是值得研究和探讨的问题。建议作出明确规定。

  七、程序规范需要完善

  程序是实体的保障,只有严谨、科学的程序才能保障人民监督员工作的实效。笔者认为人民监督员工作程序至少应包括以下环节:认真准备,及时提交——根据案件,确定人选——提前约定,正式通知——推选主持人,按程序监督——全面汇报,介绍案情——进行询问,认真回答——进行表决,形成意见——及时决定,迅速反馈——资料入卷,归档移送——提出复核,及时办理。

  八、文书规范需要完善

  法律文书是司法机关具有法律效力的规范文书,人民监督员制度作为一项崭新的司法制度,其法律效力在检察工作的许多环节需要固定和体现,而现在却没有相应的规范法律文书格式要求,最高人民检察院的《规定》对此也只作了原则性规定,《规定》第十九条、二十条、二十一条等规定的申请监督员回避权利告知书、公诉部门拟不起诉案件意见书、人民监督员意见书等文书的内容和格式都没有相应的具体规定,各地只是按照自己的理解在做,五花八门,不伦不类,有损了法律文书的严肃性和规范性。

  九、期限规范问题需要完善

  实行人民监督员制度后,尽管在原有的诉讼程序中,增加了人民监督员的工作程序,但案件同样必须在规定的时限内办结,绝不能出现超时限办案,甚至出现久拖不决、超期羁押。为了杜绝此类问题的出现,应当在《规定》的基础上,结合实际制定实施细则,对监督工作各个环节的内容、标准和时限做进一步明确,保障和维护程序法的严肃性。

  十、人民监督员相关保障工作需要完善

  ⑴提供经费保障目前,人民监督员运行的经费与物质保障均来自作为被监督对象的检察院,这种做法显然不符合民主监督原则。人民监督员工作的经费保障应独立于检察机关之外,列入国家财政支出。

  ⑵提供装备设施保障检察院应当为人民监督员履行监督职责提供必要的设施保障人民监督员参与监督案件,设立独立的内设机构人民监督员工作办公室,必要的办公用品以及法律法规资料。

  十一、实现监察体制改革与人民监督员制度改革的衔接

  人民监督员制度创设之初衷在于消解社会对检察机关办理职务犯罪案件的疑虑,加强检察机关职权行使的民主性,防范检察权的滥用。该制度于2003年正式启动试点工作,目前已在全国检察机关全面推行。然而,随着国家监察体制改革的不断推进,有关“人民监督员制度向何处去?”的疑问亦随之产生。

  根据全国人大常委会通过的国家监察体制改革试点工作决定,检察机关查处贪污贿赂、渎职侵权以及预防职务犯罪等相关职能整合至监察委员会。而人民监督员制度所欲施以监督的对象,即为上述已经或者即将整合至监察委员会的人员及机构。如此一来,人民监督员制度何去何从的问题无疑值得我们认真对待。

  我认为,人民监督员制度作为颇具中国特色的外部监督形式和人民民主方式,当然应当予以保留,党的十八届四中全会亦明确提出完善人民监督员制度。同时,人民监督员制度也应当顺应改革的大趋势,尤其是要实现其与国家监察体制改革的衔接协调。

  具体而言,随着检察机关反贪等部门转隶至监察委员会,假若不对人民监督员制度作任何改革,人民监督员的监督范围将极大限缩甚至不复存在,虽然检察机关可能会保留部分自办案件的侦查权,此即所谓的“皮之不存,毛将焉附”。不过,基于人民监督员制度的创设初衷,亦即在检察行为的自体监督之外引入外部监督,我们恰可在做适当改良之后,将此制度引入监察体制改革当中,并将其与当前纪委的特邀监督员制度、检察院的行风监督等实现有效整合。

  至于改良后的人民监督员制度的样态,我认为至少有以下几层意味:一是人民监督员的监督范围将以监察委员会的监察行为为主,并要顾及检察机关的部分行为;二是人民监督员的选任与管理仍然以司法行政机关为主,以此维护人民监督员的中立地位;三是鉴于监察委员会的权威,更有必要完善人民监督员知情权保障机制;四是待改革经验成熟之后,推进人民监督员制度立法。

  (作者单位:河北省行唐县人民检察院)


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